Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 690/11 oddalił skargę D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 24 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu orzekło o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie z odwołania D. P. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia 7 marca 2011 r. nr [...], zmieniającej decyzję własną z dnia 10 września 2010 r., nr [...] poprzez nadanie nowego brzmienia rozstrzygnięciu zawartemu w punkcie 3 decyzji i zobowiązanie D. P. do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych w terminie do dnia 30 września 2011 r. oraz postanowienie, że niewykorzystane środki w tym terminie należy zwrócić na konto MOPR w Tarnobrzegu. Jako podstawę prawną postanowienia podano przepisy art. 97 §1 pkt 4 i art. 123 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium uznało, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, jakim jest rezultat postępowania sądowego odnośnie skargi D. P. na decyzję SKO w Tarnobrzegu z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego SKO w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia 24 maja 2011 r., nr [...] utrzymało własne postanowienie z dnia 12 kwietnia 2011 r. w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 3 k.p.a.
Uzasadniając powyższe stanowisko Kolegium podało, że decyzja Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia 7 marca 2011 r., nr [...] została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek orzeczenia SKO w Tarnobrzegu z dnia 15 lutego 2011 r., nr [...], przy czym wskazana decyzja SKO w Tarnobrzegu została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W ocenie organu orzeczenie Sądu wpłynie na byt prawny decyzji organu I i II instancji, a przez to ma ono wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Między rozstrzygnięciem Sądu a wydaniem decyzji przez organ istnieje zdaniem Kolegium bezpośredni związek.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2011 r. złożyła D. P., zarzucając naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania wydanego mimo braku przesłanek określonych w powołanym przepisie, bowiem w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne.
W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 173, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że stan sprawy uprawniał SKO w Tarnobrzegu do wydania skarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd podniósł, że D. P. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego położonego w Tarnobrzegu przy ul. [...], który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010 r.
Prezydent Miasta Tarnobrzeg decyzją z dnia 10 września 2010 r., nr [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie 13.000,00 zł jako II ratę z przeznaczeniem na powyższy cel. W punkcie 3 sentencji zobowiązano skarżącą do rozliczenia wydatków z przyznanego zasiłku przez złożenie faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania decyzji pod rygorem zwrotu świadczenia, od decyzji w tej części D. P. wniosła odwołanie i w jego uwzględnieniu SKO w Tarnobrzegu decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. zmieniło punkt 3 zaskarżonej decyzji określając termin rozliczenia przyznanego zasiłku do dnia 31 maja 2011 r. Po wniesieniu przez D. P. skargi SKO w Tarnobrzegu w ramach autokontroli uwzględniło skargę w całości i decyzją z dnia 15 lutego 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję własną z 14 grudnia 2010 r. i decyzję piewrwszoinstancyjną w zakresie punktu 3, przekazując sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia.
Od decyzji z dnia 15 lutego 2011 r. D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sprawa toczy się pod sygnaturą II SA/Rz 377/11. W dniu 20 lipca 2011 r. w tej sprawie wydany został wyrok uchylający zaskarżoną decyzję, natomiast dnia 7 marca 2011 r. Prezydent Miasta Tarnobrzeg wydał decyzję zmieniającą punkt 3 decyzji z dnia 10 września 2010 r. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, a SKO w Tarnobrzegu zawiesiło postępowanie odwoławcze uznając, że wynik sprawy zawisłej przed WSA w Rzeszowie w sprawie legalności decyzji tego organu z dnia 15 lutego 2011 r. będzie miał wpływ na wynik kontroli instancyjnej dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia 7 marca 2011 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko to jest prawidłowe. Od kierunku prawomocnego rozstrzygnięcia zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie sprawy zależy orzekanie w sprawie odwołania. Istniała bowiem obawa, że wydane w dniu 7 marca 2011 r. rozstrzygnięcie może zostać następnie uznane za wydane w warunkach art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dążąc do uniknięcia wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych, angażowania stron i organów oraz środków publicznych, zasadnym było zawieszenie postępowania. Wykazane zależności przemawiają za przyjęciem, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którym jest tocząca się przed tut. Sądem sprawa o sygn. akt. II SA/Rz 377/11.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła D. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania; a to:
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej, opierając tę kontrolę nie na kryterium zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, lecz uznając, że było ono "zasadne" oraz nie zakwestionował błędnej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zastosowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w zaskarżonym postanowieniu,
- 2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu naruszyło dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżąca powołując się na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że oceniając zaskarżone postanowienie w ramach kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem Sąd winien dokonać wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i precyzyjnie wskazać co stanowi zagadnienie wstępne w sprawie. Sąd tego nie dokonał oraz błędnie przyjął, że zagadnieniem wstępnym jest "tocząca się przed tut. Sądem sprawa o sygn. akt II SA/Rz 377/11". To ustalenie jest nieprawidłowe, bo sprawa ta została już zakończona prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. Dowolność poczynionych ustaleń świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis został też naruszony poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku wątpliwości strony, która nadal nie wie jakie zagadnienie wstępne w ocenie organu stało się podstawą zawieszenia postępowania. Twierdzenie, że zagadnieniem wstępnym jest "tocząca się przed tut.
Sądem sprawa o sygn. akt. II SA/Rz 377/11" nie jest trafne, albowiem sprawa sądowoadministracyjna jako taka nie stanowi zagadnienia wstępnego, a mogłaby być jedynie sposobem jego rozstrzygnięcia. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem "warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej", podczas gdy rozstrzygnięcie kwestii w sprawie nie miało żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy, tj. rozstrzygnięcie, czy istnieją podstawy do nałożenia na stronę określonych przez organ I instancji obowiązków. Rozstrzygnięcie sądowe dotyczyło kwestii stricte proceduralnej i w żadnej mierze nie odnosi do istoty sprawy (przyznania stronie zasiłku i nałożenia obowiązków). Nie warunkuje w żadnej mierze merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna przed zawieszeniem postępowania była rozstrzygana merytorycznie decyzjami organu I instancji (z 10 września 2010 r.) i organu ll instancji (z 14 grudnia 2010 r.), a dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia nie było wymagane rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które w ogóle się wówczas nie pojawiło.
Istnienie zagadnienia wstępnego wymaga wystąpienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, rozumianej jako przyczynowe uwarunkowanie rozstrzygnięcia kwestii głównej od oceny kwestii wstępnej. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, sąd nie zakwestionował możliwości wydania w sprawie decyzji, podnosząc jedynie, że mogłaby ona być wydana w warunkach art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
W piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. stanowiącym nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. Akt [...], które przedstawiła w załączeniu, na okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał błędnych ustaleń faktycznych dotyczących zagadnienia wstępnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Podniesione przez D. P. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., są uzasadnione.
Słusznie w skardze tej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z uchybieniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oddalił skargę zamiast uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zawieszając postępowanie odwoławcze postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., które utrzymało w mocy w dniu 24 maja 2011 r. naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie w sprawie tego rodzaju sytuacji obliguje organ do zawieszenia postępowania. Pojęcie "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w powołanym przepisie rozumiane jest zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie jednolicie. "Zagadnienie wstępne" to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, odwołując się do G. Łaszczycy, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 99–100 jednym z najistotniejszych elementów konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, rozumianej jako przyczynowe uwarunkowanie rozstrzygnięcia kwestii głównej od oceny kwestii wstępnej, przy czym chodzi o "bezpośredni związek przyczynowy".
Zawieszenie postępowania z przyczyny prejudycjalności uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie jest w toku, 2) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011, s. 377–378).
W okolicznościach jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie nie istniały powody by uznać, że zawieszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postępowania w sprawie odwołania D. P. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia 7 marca 2011 r. jest zgodne z prawem, nie zostały bowiem spełnione wskazane wyżej przesłanki dopuszczalności zawieszenia postępowania z przyczyny prejudycjalności.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, że Sąd pierwszej instancji "dokonał ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy", uchybiając w konsekwencji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie pominął okoliczności, jaka nastąpiła w dniu 20 lipca 2011 r., kiedy to w sprawie o sygnaturze akt II SA/Rz 377/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydał wyrok uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 lutego 2011 r. Wskazując na to orzeczenie Sąd zaznaczył, że w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie orzeczenie to nie było prawomocne. Natomiast istotnie, w motywach zaskarżonego wyroku Sąd nie wyjaśnił precyzyjnie swojego stanowiska co do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu prawidłowo uznało, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Należy pamiętać, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w trybie określonym w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oceniał ten akt pod względem jego zgodności z prawem w odniesieniu do stanu sprawy, jaki istniał w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy więc rozumieć zawarte w wyroku stwierdzenie "Od kierunku prawomocnego rozstrzygnięcia zawisłej przed WSA w Rzeszowie sprawy zależy orzekanie w sprawie odwołania", którego Sąd dokonał w rozpoznawanej sprawie, pomimo że wskazana sprawa w dacie wydania zaskarżonego wyroku była już rozstrzygnięta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., utrzymanym w mocy w dniu 24 maja 2011 r. uznało, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, jakim jest rezultat postępowania sądowego w zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w sprawie ze skargi D. P. na decyzję z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Rz 377/11). Oceniając to stanowisko jako prawidłowe Sąd stwierdził, że istniała w sprawie obawa, że wydane w dniu 7 marca 2011 r. rozstrzygniecie, od którego D. P. wniosła odwołanie, może zostać uznane za wydane w warunkach art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., i przyjął, że "dążąc do uniknięcia wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych, angażowania stron i organów oraz środków publicznych zasadnym było zawieszenie postępowania". Wskazane przez Sąd powody zawieszenia postępowania wykraczają poza ramy zakreślone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie określiło precyzyjnie i przekonująco – w świetle przesłanek wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zagadnienia, które stanowiło w sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w powyższym przepisie, co czyniło koniecznym uchylenie postanowienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zagadnieniem tym jest "tocząca się przed tutejszym sądem sprawa o sygn. akt II SA/Rz 377/11". Niezależnie od tego, że to organ, a nie Sąd, winien wskazać konkretne okoliczności, które stanowią w sprawie zagadnienie wstępne, to niewątpliwie też – jak słusznie podniosła skarżąca – takie określenie zagadnienia wstępnego nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe.
Zauważyć dodatkowo trzeba, że jak wynika z treści przedstawionego przez stronę odpisu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...], którym odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania "tocząca się przed tutejszym sądem sprawa o sygn. akt II SA/Rz 377/11" – jak przyjął WSA w niniejszej sprawie – nie stanowiła zdaniem Kolegium, zagadnienia wstępnego. Mimo bowiem jej prawomocnego zakończenia wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. nie podjęto zawieszonego postępowania, a w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 stycznia 2012 r. stwierdzono, że "zawieszając więc postępowanie organowi nie chodziło o sam fakt rozpoznania skargi, ale o rezultat rozstrzygnięcia, a więc merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd w zakresie uprawnienia organu do zawarcia w decyzji zobowiązania strony do rozliczenia w zakreślonym terminie w formie faktur przyznanego zasiłku celowego.
W powyższej sytuacji niewątpliwie oddalenie skargi D. P. naruszało wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też, uwzględniając tę skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 1 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.