Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę U. A. (skarżącej) na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poinformował skarżącą, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. W związku z powyższym jej stosunek służbowy wygaśnie z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia propozycji służby. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. złożyła odwołanie od pisma zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby.
Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby.
Izba Administracji Skarbowej w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Jednocześnie wyjaśniła skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS", nie przewidują trybu odwoławczego od informacji o braku propozycji zatrudnienia/pełnienia służby.
Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wyjaśnił skarżącej, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. to postępowania prowadzone w oparciu o przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na wskazane wyżej pismo skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając "nieważność i bezprawność" z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącej propozycji służby w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie.
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2017 r. jest odpowiedzią organu na zażalenie skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed dniem 1 czerwca 2017 r.) "na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie". Tym samym nie stanowi ono decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga też o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Rozpoznanie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji skargę należy uznać za niedopuszczalną.
Skarżąca w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 165 ust. 7 ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z art. 165 ust. 7 ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jednocześnie wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ:
przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanej do służby na podstawie aktu mianowania;
natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza;
a w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z powodu uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie;
3) art. 58 § 1 piet 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a, poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność);
b) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby;.
c) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
naruszeni art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację uzasadniającą wskazane powyżej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.
Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że w ogóle nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione przez skarżącą w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Koncentrują się one wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie było i nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia, którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., a zatem skarga kasacyjna nie zawiera podstawowych elementów treściowych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Ubocznie zauważyć należy, iż kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), której domagała się skarżąca, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu