Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Sz 1264/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta [...] przyznał J. C. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 45,58 złotych za miesiąc czerwiec 2005 roku, na pokrycie zaległości za gaz. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 108 § 1 k. p. a. oraz art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).
Po rozpoznaniu wniesionego przez J. C. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że J. C. jest bezrobotny, nie posiada własnego źródła dochodu, utrzymuje się ze środków pomocy społecznej. Zasiłek celowy należy do świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od ilości środków pieniężnych pozostających w dyspozycji organu. Nie może być źródłem stałego dochodu. Konieczność pokrycia zaległości w opłatach związanych z użytkowaniem mieszkania nie stanowi niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono także, iż wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. i art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.
Na powyższą decyzję J. C. złożył w dniu 5 października 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił lakoniczność uzasadnienia oraz konieczność prawidłowego ustalenia przyczyn jego niedostatku. W ocenie strony postępowanie należało umorzyć.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę przyjął, iż zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy społecznej, a decyzje wydawane w przedmiocie tego zasiłku mają charakter uznaniowy. Organy administracji uwzględniły interes skarżącego w sposób najdalej idący.
Sąd oddalił także wnioski dowodowe J. C., zawarte w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2006 roku, z uwagi na brak związku wnioskowanych dowodów na ocenę legalności decyzji.
Podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a.
Od powyższego wyroku J. C. w dniu 16 czerwca 2006 roku wniósł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 Konstytucji RP, art. 2 a ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 i 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 roku (Dz. U. Nr 114, poz. 1220), jak też art. 68 § 2 k. p. a. poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie. W konkluzji wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.
Wskazał także, iż przedmiotem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie wyroku, w którym zaakceptowano fałszywe ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym, co do przyczyny wystąpienia przez niego z wnioskiem o udzielenie pomocy, mimo podnoszonych zarzutów i składanych oświadczeń.
Wniósł nadto o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania tytułem kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji, jak też kosztów korespondencji oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego z urzędu według norm przepisanych.
Skarżący zażądał też połączenia do rozpoznania sprawy niniejszej, ze sprawą toczącą się ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Sz 1263/05.
W uzasadnieniu skargi J. C. podniósł, że w aktach sprawy brakuje pisma dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 16 czerwca 2005 roku informującego o braku w dniu przeprowadzenia wywiadu druków kontraktu socjalnego oraz jego oświadczenia sporządzonego z dnia 22 marca 2005 roku, a także wniosku o uzupełnienie i sprostowanie wywiadu środowiskowego. Podał też, iż nigdy nie występował o pomoc na zapłatę zaległości za czynsz. Przeprowadzony wywiad, w jego ocenie, nie spełnia wymagań prawa, przedstawia dane niezgodnie z rzeczywistością, został przeprowadzony nieobiektywnie i zawiera braki formalne. Zakwestionował także odmowę wydanie mu kserokopii dokumentu wywiadu środowiskowego, który wymaga sprostowania.
Nadto J. C. przedstawił szczegółowo poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania prowadzonego w sprawie oraz podał, iż przyczyną złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego nie był fakt bezrobocia, lecz zdarzenie losowe i przestępne działanie spółdzielni mieszkaniowej. Przyznanie zasiłku celowego w wysokości 45,58 złotych nie spełnia także wymogów ustawy o pomocy socjalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że pozostaje związany zarzutami i wnioskami wniesionego środka odwoławczego. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w ramach którego powołano również przepis o charakterze proceduralnym, tj. art. 68 § 2 k. p. a. W tym miejscu podnieść należy, iż sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób samoistny. Wyczerpującą, pełną podstawą procedowania przed sądem administracyjnym są przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym, przed organami administracji. Normy tego Kodeksu podlegają analizie przed sądem administracyjnym tylko w takim zakresie, w jakim Sąd kontroluje zgodność przeprowadzonego postępowania z tymi normami. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może w postępowaniu sądowoadministracyjnym nastąpić jedynie pośrednio, tj. wskutek uwzględnienia skargi bądź jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracyjnego zapadło z naruszeniem ewentualnie bez naruszenia przepisów Kodeksu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Nawet, jeżeli strona w skardze kasacyjnej pragnie zakwestionować ocenę Sądu I instancji, co do prawidłowości zastosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, winna w zarzutach przede wszystkim powołać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie doprowadziło do niezasadnego jej zdaniem oddalenia skargi, a dopiero obok tych przepisów powołać przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a uchybienia te nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonego aktu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim, podkreślić należy, iż powołany przepis art. 68 § 2 k. p. a. należy do przepisów prawa procesowego. Zarzut jego naruszenia jest zaś chybiony, bowiem kwestionowany przepis w ogóle nie był stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy jednak naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 Konstytucji RP, art. 2 a ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 i 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 roku (Dz. U. Nr 114, poz. 1220). Również i ten zarzut nie jest uzasadniony.
W myśl art. 176 p. p. s. a. skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie należy do elementów istotnych omawianego środka zaskarżenia, co oznacza, że brak uzasadnienia skutkuje odrzuceniem kasacyjnej. Jednocześnie podzielić należy pogląd, zgodnie z którym, uzasadnienie szczątkowe, odbiegające nawet od tematu spełnia minimum wymogów przewidzianych w tym zakresie dla wymienionego środka zaskarżenia (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 sierpnia 2004 roku, sygn. akt FSK 299/05, OSP 2005/3/36).
W rozpoznawanej sprawie skarżący uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego ograniczył się przede wszystkim do krytyki czynności postępowania administracyjnego oraz kwestionowania ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji. Nie podał natomiast, na czym polegać miało naruszenie wskazanych w petitum skargi przepisów prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 roku, Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 roku (Dz. U. z 2001 roku, Nr 114, poz. 1220) w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów nie były stosowane w niniejszej sprawie, ani na etapie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem, albowiem z dniem 1 maja 2004 roku zostały uchylone mocą art. 159 i 160 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).
Z tych powodów, zarzut skargi kasacyjnej, oparty na nieobowiązujących w dniu wydania zaskarżonego do Sądu aktu administracji, jak też niezastosowanych w postępowaniu przepisach prawa materialnego, nie może być uwzględniony.
Już tylko na marginesie warto zaznaczyć, że przeprowadzony w niniejszej sprawie wywiad środowiskowy sporządzono po dacie uchylenia rozporządzenia Ministra Pracy, Płacy i Polityki Socjalnej z dnia 18 września 2001 roku, którego § 6 został w ocenie strony naruszony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 Konstytucji RP podnieść należy, iż strona skarżąca nie sprecyzowała, który z ustępów powołanego przepisu Ustawy Zasadniczej został w jej ocenie naruszony. Niezależnie jednak od powyższego, należy wyjaśnić, iż zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, ustanowiona w art. 8 ust. 2 Konstytucji, nie ma charakteru bezwzględnego. W treści powołanej normy, ustawodawca zapowiedział bowiem, iż w pewnych, określonych przepisem samej Konstytucji przypadkach, stosowanie bezpośrednie ulegnie ograniczeniu na rzecz stosowania przepisów ustawy. Realizacją tej zapowiedzi są m. in. przepisy art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji, które wprost odsyłają do przepisów rangi ustawowej dla poszukiwania zakresu oraz formy ochrony, dla gwarantowanego konstytucyjnie prawa do zabezpieczenia społecznego, w tym pomocy osobie pozostającej bez pracy (jak w wypadku J. C.).
W tym stanie rzeczy, jedynie przepisy ustawy stanowić mogą podstawę dochodzenia roszczeń dotyczących zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji – w sprawach z zakresu pomocy społecznej norma konstytucyjna ustanowiona w art. 67 ust. 1 lub 2 nie znajduje bezpośredniego zastosowania. Tym samym, nie może być skuteczny zarzut jej naruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Za nieuzasadniony należało także uznać wniosek o połączenie sprawy niniejszej ze sprawą ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Sz 1236, do wspólnego rozpoznania. Skarżący nie wykazał, by sprawy te mogły być objęte jedną skargą ani też, że pozostają ze sobą w związku. Tym samym nie wykazał, że zaistniała którakolwiek z przesłanek, określonych w art. 111 § 1 lub 2 p. p. s. a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 w związku z art. 193 p. p. s. a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).