Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1072/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.Z.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 stycznia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie orzeczenia o odszkodowaniu od Skarbu Państwa na rzecz J.Ż. w kwocie 240.808,50 zł oraz na rzecz S. S. – Ż. w kwocie 240.808,50 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 6 czerwca 1984 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Bardzie Śląskim, w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o wywłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.), orzekł o przyjęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego jako samowolnie opuszczonego, stanowiącego własność małżonków J. Ż. i S. Ż., położonego we wsi L. i J., gm. B.Ś.

Decyzją z dnia 1 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 158 § 2 i art. 160 kpa, stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek o nr (...)i(...) położonych we wsi Janowiec, zaś w pozostałej części – z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych - stwierdziło wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o wywłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.), na który powołał się Naczelnik Miasta i Gminy w Bardzie Śląskim już nie obowiązywał.

W dniu 19 stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpoznaniu wniosków J.Ż. i S.S.–Ż. o ustalenie na ich rzecz odszkodowania od Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Starostę Powiatu Miasta i Gminy Ząbkowice Śląskie – za szkodę powstałą w wyniku wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 160 kpa w zw. z art. 417 kc i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 i w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 162, poz. 1692 ze zm.), orzekł o odszkodowaniu od Skarbu Państwa na rzecz J. Ż. w kwocie 240 808,50 zł oraz na rzecz S. S.-Ż. w kwocie 240 808,50 zł.

W dniu 2 września 2008 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ząbkowicach Śląskich, w oparciu o art. 184 § 1 i 2 kpa, wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu jako wydanej bez podstawy prawnej, podnosząc, że wniosek stron o odszkodowanie powinien zostać rozpoznany zgodnie z regulacją art. 4171 § 2 kc przed sądem powszechnym..

Decyzją z dnia 19 lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2007 r. w przedmiocie orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz J. Ż i S.S.–Ż.

Po rozpoznaniu wniosku J. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 19 lutego 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dniem 1 września 2004 r., stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem, uległ zasadniczym zmianom. Od dnia 1 września 2004 r., do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku z wystąpieniem szkód spowodowanych wydaniem ostatecznych decyzji administracyjnych właściwa jest droga sądowa. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) uchyliła przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie odszkodowawcze w związku z wydaniem niezgodnych z prawem decyzji, czyli uchylony został przepis art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa Jednocześnie ustawodawca w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zastrzegł, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art.420¹, art. 421² i art. 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2007 r. orzekająca o odszkodowaniu od Skarby Państwa dla odwołującego się i byłej jego żony została wydana na skutek decyzji tegoż Kolegium z dnia 1 marca 2005 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 160 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem w 1 września 2004 r. W kwestii tej wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08 i w uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08, wskazując, że jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej kodeks cywilny i inne ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a jeżeli po tej dacie - przepisy nowe.

W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że w decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. w sposób niewłaściwy zastosowano przepis art. 160 kpa, korzystając z intertemporalnej normy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Tym samym decyzja przyznająca odszkodowanie została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnośnie zarzutów strony dotyczących wniesienia sprzeciwu po upływie dopuszczalnego terminu Kolegium stwierdziło, że przepisy kpa regulujące udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym m.in. poprzez wniesienie sprzeciwu od decyzji administracyjnej, nie przewidują terminu do zastosowania tego środka, a prokurator może w każdym czasie zastosować ten środek. Ustosunkowując się do kwestii wywołania przez decyzję z dnia 19 stycznia 2007 r. nieodwracalnych skutków prawnych, organ wyjaśnił, że nie podlega ona uwzględnieniu w postępowaniu w przedmiocie nieważności tej decyzji. Wypłata odszkodowania, jak miało to miejsce w przypadku skarżącego, nie powoduje, że decyzja z dnia 19 stycznia 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium przyjęło, zgodnie z powołanym orzecznictwem sądowym, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, albowiem istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia 19 stycznia 2007 r., czyli z daty wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Ż. wniósł "o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2009 r. nr SKO 4141/301/2008." Zdaniem skarżącego argument o niewłaściwej interpretacji prawa przez poprzedni zespół orzekający został wyjaśniony w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Starosty Ząbkowickiego z dnia 8 sierpnia 2007 r., skierowanej do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. skargę odrzucił (II SA/Wr 460/07). Decyzja z dnia 19 stycznia 2007 r. stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Postępowanie egzekucyjne zostało w tej sprawie zakończone w dniu 24 lipca 2007 r., na co skarżący przedłożył stosowną kopię postanowienia komornika sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podnosząc, że skarga nie zawiera zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona przepisom prawa, a organ zasadnie przyjął, że wydanie decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie odszkodowania nastąpiło bez podstawy prawnej.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa decydują o tym, kiedy organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej jest więc dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym istnieje obowiązująca norma prawna uprawniająca do działania organu w takiej właśnie formie. Konsekwencją naruszenia zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowana wada decyzji skutkująca stwierdzeniem jej nieważności z powodu braku podstawy prawnej do działania organu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że wymaga odpowiedzi pytanie, czy uchylony (z dniem 1 września 2004 r.) artykułem 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) przepis art. 160 kpa może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja naruszająca przepis art. 156 § 1 kpa została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzja stwierdzająca w części nieważność tej decyzji, a w pozostałej części jej wydanie z naruszeniem prawa - została wydana po tej dacie.

W ocenie Sądu I instancji z treści art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw wynika, że podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, stanowił art. 160 kpa. Przepis ten został jednak uchylony z dniem 1 września 2004 r., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji została uregulowana po tej dacie w art. 417¹ § 2 kc. Od dnia 1 września 2004 r. w sprawach dotyczących odszkodowań za szkody spowodowane wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, czyli sprawy o odszkodowanie przestały być sprawami administracyjnoprawnymi, i stały się sprawami cywilnoprawnymi. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której "zdarzenie i stan prawny" zaistniał przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r., gdyż wówczas mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że zdarzeniem i stanem prawnym, który bezpośrednio upoważnia stronę do żądania stosownego odszkodowania jest decyzja wydana w trybie nadzoru, na podstawie art. 156 kpa. Stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie – wydanie decyzji z dnia 6 czerwca 1984 r. nr 7011- III/84 i z dnia 1 marca 2005 r. nr SKO4141/11/2005), uważa się za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszło ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy ostatnim ogniwem należącym do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia prawnego było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzji z dnia 1 marca 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Bardo Śląskie z dnia 6 czerwca1984 r.

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC Nr 6, poz.

79) stwierdził, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 kpa źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłankę odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności i z tym zdarzeniem należy łączyć zobowiązanie do naprawienia szkody. Jednak dopiero wydanie (uprawomocnienie się) decyzji stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem jest bezpośrednim zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Od tej chwili poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. Z kolei w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., II CZP 101/08 (Biul. SN 2008/11/7), Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zdarzeniem prawnym powstałym przed dniem wejścia w życie ustawy w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Bardzie Śląskim z dnia 6 czerwca 1984 r., ale również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 1 marca 2005 r. stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej, a w konsekwencji uznanie organów administracji za niewłaściwe do rozpoznania sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej od Skarbu Państwa odszkodowanie;
2. 2) przepisów postępowania, tj.:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, skutkującej oddaleniem skargi, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, w sytuacji gdy istnieją podstawy do przyjęcia, iż decyzja SKO w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa,
4. - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy nie można było stwierdzić nieważności decyzji SKO w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2007 r. z uwagi na fakt, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie kwestionuje, że warunkiem dochodzenia odszkodowania za wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie tego naruszenia przez właściwy organ, gdyż przepisy w tej materii są jasne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest jednak uprawniony wniosek, że ustawodawca, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zdarzeniach i stanach prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, miał na celu objęcie tym pojęciem zarówno decyzji wyrządzającej szkodę, jak i decyzji stwierdzającej naruszenie prawa.

Skarżący kasacyjnie odwołał się przy tym do uzasadnienia rządowego projektu ustawy, w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z przepisem przejściowym art. 5 projektu, ustawa ma znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po jej wejściu w życie. Postanowienie to wyklucza możliwość jej zastosowania do aktów normatywnych, które zostały wydane przed terminem wejścia w życie ustawy oraz orzeczeń i decyzji, które przed tym terminem stały się prawomocne i ostateczne." Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzasadnienie do projektu wskazuje na świadomą decyzję ustawodawcy co do pozostawienia trybu z art. 160 kpa dla decyzji wyrządzających szkodę, a wydanych przed 1 września 2004 r. Przemawia za tym również deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa, która nie stwarza źródła zobowiązania, a jedynie daje stronie możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia.

Skarżący kasacyjnie przytoczył również stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, zgodnie z którym stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji, mające charakter prejudycjalny, nie może przemawiać za odmienną oceną charakteru zdarzenia. Konieczność wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa ma to znaczenie, że dopiero wówczas powstaje możliwość naprawienia szkody a niezgodność z prawem istniejąca już wcześniej zostaje jedynie potwierdzona ze skutkiem ex tunc. Decyzja stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, iż wydano ją z naruszeniem prawa otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie zdarzenia, z którym związane jest powstanie zobowiązania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, należy uznać, że pojęcie "zdarzenie i stany prawne" w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. związane jest jedynie z decyzjami powodującymi szkodę. Nie można bowiem łączyć powstania zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji. Taki pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r., l OSK 569/08 stwierdził, iż o możliwości stosowania do dochodzenia odszkodowania przepisu art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przesądza data wydania wadliwej decyzji, będącej źródłem szkody. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że Sąd l instancji nie odniósł się do kwestii tego, że decyzja SKO z dnia 19 stycznia 2007 r. jako ostateczna i podlegająca wykonaniu, została zaopatrzona przez sąd powszechny w klauzulę wykonalności, a postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone i zakończone.

Sąd I instancji nie zauważył, że materiał dowodowy jest niekompletny i brak wyjaśnienia znamiennej w sprawie okoliczności, tj. czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie organ nie uwzględnił słusznego interesu strony, nie skorzystał ze środków dowodowych, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ocenił na podstawie jego całokształtu. W ocenie skarżącego organ administracji nie jest władny do podjęcia działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną. Taki stan rzeczy stanowi zaś przeszkodę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2007 r., co winno prowadzić do wydania orzeczenia o jej niezgodności z prawem (w oparciu o art. 156 § 2 kpa). Przy ocenie, czy zaszły nieodwracalne skutki prawne nie chodzi o odwrócenie skutków prawnych w ogóle, ale o oddalenie skutków wywołanych przez decyzję ocenianą w ramach tego postępowania o stwierdzenie nieważności.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie, w razie przyjęcia, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to na zasadzie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w ten sposób, aby uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 stycznia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 lutego 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Pełnomocnik tylko do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej;

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, określonych art. 183 § 2 p.p.s.a., skontrolował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ramach przedstawionych zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie może być uznany za uzasadniony. Prawidłowy jest w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego o odszkodowanie nie podlegał rozpoznaniu w trybie administracyjnym. W myśl wskazanego art. 5 ustawy nowelizującej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa ta, w myśl art. 6 weszła w życie 1 września 2004 r. Od tej daty, roszczenia o naprawienie powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, rozpoznawanymi przez sądy powszechne.

Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2007 r. przyznająca odszkodowanie, słusznie uznana została jako wydana bez podstawy prawnej, bowiem art. 160 § 4 kpa nie mógł stanowić podstawy do jej wydania.

Wspomnieć należy, że kwestia zastosowania art. 5 noweli z dnia 17 czerwca 2004 r. nie była jednolicie postrzegana w orzecznictwie, nie tylko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również Sądu Najwyższego, który podejmował wiele uchwał w tym przedmiocie, by jednoznacznie ją rozstrzygnąć uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, (LEX 751460) która potwierdza, że w przypadku, gdy decyzja, której wydanie wywołało szkodę zapadła przez 1 września 2004 r., a decyzja stwierdzająca nieważność po tym dniu, to do roszczeń znajduje zastosowanie art. 160 § 1, 2,3 i 6 kpa, natomiast nie stosuje się § 4 i 5 kpa, a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu.

Istotne jest przy tym rozróżnienie między podstawą odpowiedzialności, którą stanowi szkoda wyrządzona podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu i do której zastosowanie mają przepisy art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., a trybem dochodzenia odszkodowania, z wyłączeniem stosowania art. 160 § 4 i 5 kpa, wobec działania reguły bezpośredniego stosowania nowego prawa.

Zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, pozwala przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. od 1 września 2004 r.), właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Stosując tę regułę, nie będzie miała znaczenia data wydania decyzji nadzorczej, gdyż podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając argumentację wyrażoną w uzasadnieniu powyższej uchwały Sądu Najwyższego stwierdza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, iż organ administracyjny nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za szkodę powstałą nielegalnym działaniem organu administracji publicznej, stąd zasadnie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2007 r. przyznająca odszkodowanie, została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Tym samym, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, nie mógł okazać się skuteczny.

Chybiony jest również zarzut wskazujący na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji przyznającej odszkodowanie, które stanowić miały przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej wywodził nieodwracalność skutków prawnych z faktu wykonania decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r., która była ostateczna i została zaopatrzona w klauzulę wykonalności.

Wypada zauważyć, iż nieważność decyzji stwierdzana jest przecież w stosunku do decyzji ostatecznych, a zatem takich, które podlegają wykonaniu i które podlegały wykonaniu. Okoliczność wypłaty odszkodowania (nawet w drodze egzekucji) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu wypracowano szereg zasad, zgodnie z którymi decyzja wywoła skutek nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji.

Prawidłowo organ nadzoru przyjął, że wypłacenie odszkodowania nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest to skutek, który miałby być oceniany, jako odwracalny lub nieodwracalny. Fakt wykonania zobowiązania pieniężnego może mieć znaczenie przy ponownym ustalaniu odszkodowania lub rozpatrywaniu żądania odszkodowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., I SA/Wa 129/08, LEX nr 510361).

W uzasadnieniu Sądu I instancji nie znalazło się odniesienie do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, na co zwracał uwagę autor skargi kasacyjnej w jej motywach, niemniej wobec braku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bądź innych przepisów, z którymi można by powiązać ten zarzut, a także nie wskazania, wpływu owego braku na treść rozstrzygnięcia Sądu, nie sposób uznać ten zarzut za zasadny. Nie można też podzielić argumentacji, iż materiał dowodowy w zakresie przesłanki z art. 156 § 2 był niewystarczający i budzący wątpliwości. Kwestia nieodwracalności skutków prawnych w przedmiotowej sprawie nie wymagała przeprowadzania dowodów, a autor skargi nie wskazał jakie dowody miałyby być przeprowadzone oraz jakie i w jakim zakresie budziły wątpliwości. Zatem nie sposób odnieść się do tak sformułowanego zarzutu merytorycznie.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.