Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Rz 1122/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] lutego 2006 roku,
Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ewidencji gruntów.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...] Starosta Rzeszowski orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz S. B. i S. B. wykreślono dz. ew. [...] o pow. 0,11 ha 2, zaś w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz Urzędu Gminy w L. wpisano dz. ew. [...] o pow. 0,11 ha.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spadkobierczyni S. i S. B. zwróciła się z prośbą o uregulowanie stanu władania drogi oznaczonej jako dz. ew. [...] podając, że działka ta omyłkowo została przypisana do areału jej rodziców.
Starosta stwierdził, że pismo Urzędu Gminy potwierdza, iż w dniu [...] grudnia 1998 roku przedmiotowa działka znajdowała się we władaniu Urzędu Gminy L. Właściciele działek sąsiednich oświadczyli, że od pokoleń działka [...] stanowiła drogę publiczną i jest jedynym dojazdem do zabudowań i gruntów rolnych.
Starosta przytoczył też treść art. 73 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z 1998 r.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Starosta przytoczył też treść wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2004 roku w sprawie o sygn. akt SA/Rz 2502/01.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku, nr [...] Starosta Rzeszowski, po rozpoznaniu wniosku H. B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2006 roku o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmian dotyczących działki o nr ew. [...].
W ponownym postępowaniu, decyzją z [...] sierpnia 2006 roku, nr [...] Starosta Rzeszowski odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2006 roku, podtrzymując poprzednie stanowisko.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. B. podnosząc, że działka o nr ew. [...], w obrębie dawnych działek o nr ew. [...] i [...] stanowi jej własność na podstawie Aktu Własności Ziemi. Działka ta stanowi podwórze, na którym rosną drzewa i od 20 lat złożone są materiały budowlane. Oświadczenie osób, że działka [...] zawsze była drogą publiczną może być prawdziwe tylko w odniesieniu do pgr. [...] i [...], z których powstała droga.
Decyzją z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] sierpnia 2006 roku.
Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie potwierdziło, iż działka [...] błędnie została wpisana w pozycji rejestrowej S. i S. B. Oświadczenia osób korzystających z dojazdu wskazują, że działka ta stanowi drogę dojazdową dla mieszkańców wsi. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Prawo własności jest prawem rzeczowym i wszelkie roszczenia wynikające z tego prawa są rozstrzygane przez sądy powszechne.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła H. B. zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Skarżąca zarzuciła, że przedmiot postępowania stanowi podwórze jej posesji i jej własność na podstawie AWZ z dnia [...] grudnia 1975 roku. Grunt ten nigdy nie był drogą publiczną ani gminną i dlatego nie podlega przepisom ustawy z 13 października 1998 roku. Działka [...], zdaniem skarżącej, została wrysowana na jej działce wskutek błędu geodezyjnego. Działka nigdy nie pozostawała w powszechnym użytkowaniu, a przez swoje podwórze skarżąca pozwalała przejeżdżać dwóm sąsiadom niektórymi pojazdami.
Zdaniem skarżącej nieruchomość będąca jej własnością nie odpowiada parametrom technicznym oraz warunkom formalnym, którym powinna odpowiadać droga publiczna. Nie była ona umieszczona w rejestrze dróg publicznych i nie była zajęta pod drogę publiczną. W tej części gdzie działka o nr ew. [...] była wyrysowana w obrębie jej własności była jedyną osobą władającą. Jeszcze w 2001 roku Urząd Gminy w urzędowej korespondencji, jako osobę władającą działką nr [...] wskazywał S. i S. B., co stanowi dowód, że nie rościł sobie pretensji do władania działką.
Zdaniem skarżącej nieprawdą jest, że stan prawny działki o nr ew. [...] nie jest uregulowany, gdyż część działki o nr ew. [...], która odpowiada parceli gruntowej [...] (obecnie działka o nr ew. [...]) jest uregulowany. Całość gruntu, na który otrzymała Akt Własności Ziemi pozostaje jej własnością i znajduje się w nieprzerwanym posiadaniu. Dowodem tego jest, jej zdaniem, Akt Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 roku, Nr [...] oraz mapa katastralna w skali 1: 2880, która była podstawą wydania Aktu Własności Ziemi.
Oświadczenia mieszkańców oraz właścicieli przylegających gruntów, że działka o nr ew. [...] od niepamiętnych czasów była drogą publiczną nie mogą, zdaniem skarżącej, stanowić podstawy stwierdzenia, że działka ta jest drogą publiczną.
Skarżąca stwierdziła, że należąca do niej działka nigdy nie pozostawała w powszechnym użytkowaniu mieszkańców wsi. W powszechnym użytkowaniu znajdowała się tylko cześć działki odpowiadająca parceli gruntowej nr [...] oraz nr [...] i tylko do tej części winno było ograniczyć się toczące się postępowanie.
Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącej, stanowi próbę ustanowienia drogi gminnej na jej działce.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Rz 1122/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] lutego 2006 roku,
Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną z [...] lutego 2006 roku, organ ustalił, że działka [...], w wyniku prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego, utworzona z gruntów objętych różnymi tytułami własności, została błędnie wykazana na rzecz S. i S. B. Następnie, na podstawie pisma Urzędu Gminy w L. oraz oświadczeń użytkowników drogi, ustalono, że przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się we władaniu Gminy L. w dniu [...] grudnia 1998 roku i zajęta była pod drogę publiczną. W tej sytuacji organ uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 73 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z 1998 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, że decyzja potwierdzająca nabycie działki przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowić będzie podstawę do dokonania w operacie ewidencyjnym zmiany osoby właściciela.
Sąd stwierdził, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnym, kwestionując zastosowanie przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku i zarzucając, że Gmina L. nie włada przedmiotową drogą. Zarzuciła również, że organ, wydając zaskarżone orzeczenie oparł się na fałszywych zeznaniach. Przede wszystkim jednak, skarżąca domaga się sprostowania błędu w operacie ewidencji gruntów poprzez wykazanie w jej pozycji rejestrowej części działki nr [...]. W postępowaniu sądowym skarżąca uzupełniła skargę, podważając autentyczność dokumentów dotyczących przedmiotowej drogi. Skarżąca przyznaje w swoich pismach, że wpis działki nr [...] na rzecz
S. i S. B. istnieje w ewidencji od lat siedemdziesiątych /1977 - 1979/.
W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organów, iż wszelkie roszczenia wynikające z prawa własności mogą być dochodzone w drodze cywilno – prawnej przed sądem powszechnym. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania właściciela gruntu, a ich kompetencje ograniczają się do rejestracji danych wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz aktów normatywnych. Zarzuty skarżącej wykraczają poza jej wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła H. B. podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nierozpatrzenie przez Sąd sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 7 pkt 1 oraz art. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie tych przepisów,
- 3. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona przez H. B. zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia obejmuje również odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze i wskazanie, dlaczego Sąd uznał je za zasadne lub niezasadne.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do powołania decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, przytoczenia argumentów wskazanych przez organy administracji, ponownego przytoczenia stanowiska skarżącej oraz stwierdzenia, że Sąd podziela stanowisko organów administracji, że wszelkie roszczenia wynikające z prawa własności mogą być dochodzone w drodze cywilno – prawnej przed sądem powszechnym. Sąd stwierdził również, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do ustalania właściciela gruntu, a ich kompetencje ograniczają się do rejestracji danych wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz aktów normatywnych.
Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w istocie w ogóle nie odnosi się do zarzutów zawartych w skardze.
Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarżącej nie sprowadzają się do twierdzenia, iż jest ona właścicielką działki o nr ew. [...]. Skarżąca podniosła, iż jest właścicielką działki o nr ew. [...], gdyż obejmował ją Akt Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 roku, a działka [...] wydzielona została z jej nieruchomości i tym samym stanowi jej własność. W tej sytuacji odsyłanie skarżącej, by dochodziła swoich roszczeń przed sądem powszechnym, jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w uzasadnieniu wyroku odnieść się do zarzutu skarżącej i wypowiedzieć się, czy organy administracji należycie wyjaśniły podnoszone przez nią zarzuty, to jest czy wskazywany przez skarżącą Akt Własności Ziemi obejmował również działkę o nr ew. [...].
Do wyjaśnienia tej kwestii uprawnione są organy właściwe do prowadzenia ewidencji gruntów. Wymaga to bowiem porównania mapy, na której naniesione są granice aktualnie istniejących działek z mapą, na której znajdują się granice działek z okresu wydania wskazywanego przez skarżącą Aktu Własności Ziemi. Twierdzenia skarżącej, zawarte we wniesionej przez nią skardze wskazują, iż w istocie zarzuciła ona organom administracji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie tej kwestii.
Skarżąca podniosła również zarzut, że była jedyną osobą władającą działką o nr ew. [...] w obrębie własności jej nieruchomości i nigdy nie pozostawała ona w powszechnym użytkowaniu mieszkańców wsi. Zakwestionowała też przydatność dowodową oświadczeń mieszkańców wsi. Skarżąca także w tym przypadku zarzuciła więc organom administracji, że naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie kwestii władania działką o nr ew. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych stwierdzeń. Odniesienie się przez Sąd do tego zarzutu skarżącej ma o tyle istotne znaczenie, że ustalenie przez organy administracji okoliczności, iż działka o nr ew. [...] jest wykorzystywana jako droga, nastąpiło na podstawie oświadczeń mieszkańców wsi L. (k – 10 akt administracyjnych). Osoby te nie zostały przesłuchane w charakterze świadków. Zarzut skarżącej odnośnie do przydatności dowodowej tych oświadczeń nie może być więc uznany za oczywiście bezzasadny i nie wymagający odniesienia się przez Sąd rozpoznający sprawę.
Okoliczność, iż skarżąca nie zawarła wprost w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie zwalniała Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozważenia tej kwestii z urzędu.
Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi oraz nie wzięcie pod uwagę z urzędu, iż sprawa nie została przez organy administracji dostatecznie wyjaśniona, mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczyły bowiem istotnych kwestii mających związek z rozstrzygnięciem organów administracji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien dokonać oceny zasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest przedwczesna. Warunkiem koniecznym dla dokonania oceny zasadności naruszenia prawa materialnego jest bowiem dokładne wyjaśnienie sprawy i poczynienie niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzone zostały na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną koszty postępowania obejmujące koszty poniesione z tytułu złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, koszty wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, koszty wynagrodzenia radcy prawnego oraz koszty przejazdu pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.