Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1761/09 oddalił skargę Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Wojewody M. z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia innego terminu uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z (...) kwietnia 2008 r. nr (...) odmawiającą ustalenia innego niż 31 marca 2008 r. terminu uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomości położonych w Mińsku Mazowieckim, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr (...),(...),(...),(...)i (...). Objęte powyższą decyzją nieruchomości zostały oddane w trwały zarząd Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury w Warszawie decyzją Starosty M. z (...) września 2004 r. Na skutek modernizacji ewidencji gruntów zmianie uległa powierzchnia działki nr (...) zaś decyzją z (...) grudnia 2006 r. Starosta M. stwierdził wygaśnięcie prawa trwałego zarządu do części nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...).
Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury pismem z 17 marca 2008 r. wystąpił o dokonanie zmiany w decyzji ustalającej opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w związku ze zmianą powierzchni nieruchomości oraz wniósł o ustalenie innego, niż 31 marca 2008 r., terminu płatności opłaty w 2008 roku.
Decyzją z (...) kwietnia 2008 r. nr (...) Starosta M. zmienił, w trybie art. 155 K.p.a., decyzję z dnia 9 września 2004 r. w ten sposób, że zmienił powierzchnię nieruchomości oddanej w trwały zarząd, cenę tej nieruchomości i wysokość opłaty rocznej za trwały zarząd oraz odmówił ustalenia innego, niż 31 marca 2008 r., terminu uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wniosek o ustalenie innego terminu płatności rocznej powinien być złożony najpóźniej w dniu 17 marca 2008 r. W związku z tym, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony po terminie, tj. w dniu 19 marca 2008 r., nie mógł być uwzględniony.
Odwołanie od decyzji Starosty M., w części dotyczącej odmowy ustalenia innego niż 31 marca 2008 r. terminu uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu, wniósł Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury.
Wojewoda M. nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję Starosty M.. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty za dany rok wnosi się do dnia 31 marca każdego roku W pierwszym roku po ustanowieniu zarządu opłatę roczną uiszcza się najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd stała się ostateczna. Wojewoda wskazał również, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie aktualizuje opłaty z tytułu trwałego zarządu w trybie art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dokonuje jedynie uaktualnienia opłaty ustalonej wcześniej decyzją w związku z wygaśnięciem trwałego zarządu do działki nr (...) oraz zmianą powierzchni działki nr (...).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części; ewentualnie zmianę decyzji przez ustalenie innego, niż 31 marca 2008 r., terminu uiszczenia opłaty na trwały zarząd nieruchomością. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje sytuacji, kiedy na skutek zmiany powierzchni nieruchomości, ulega zmianie jej cena. Zdaniem skarżącego, w takim przypadku dochodzi do ukształtowania sytuacji prawnej trwałego zarządcy w sposób podobny jak przy wydawaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, dochodzi bowiem do określenia nowej wysokości opłaty. Zasadnym zatem jest przyjęcie, że tę nową opłatę roczną uiszcza się najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu co do części nieruchomości i określeniu na tej podstawie nowej opłaty stała się ostateczna. Skarżący stwierdził, że wniosek o ustalenie innego niż 31 marca 2008 r. terminu uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nie byłby spóźniony, gdyż decyzja ta ustalając nową opłatę z tytułu trwałego zarządu (przyjmując do jej określenia zmienioną powierzchnię i cenę nieruchomości) stała się ostateczna w dniu 1 września 2009 r., tj. w chwili wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Zatem termin do uiszczenia opłaty upłynąłby w dniu 2 października 2009 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nieruchomości położone w Mińsku Mazowieckim zostały oddane w trwały zarząd Stołecznemu Zarządowi Infrastruktury w W. decyzją Starosty M. z (...) września 2004 r. Decyzja ta ustalała również wartość nieruchomości oddanej w trwały zarząd oraz wysokość opłaty rocznej. Stosownie więc do art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata roczna za trwały zarząd ustanowiony decyzją z (...) września 2004 r. należna za rok 2008 winna być uiszczona do dnia 31 marca 2008 r. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty chciał, aby za dany rok został ustalony inny termin jej uiszczenia, winien był złożyć wniosek w tym zakresie nie później niż 14 dni przed upływem tego terminu, a więc najpóźniej w dniu 17 marca 2008 r. Bezspornym jest, że wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 19 marca 2008 r. Słusznie więc organy obu instancji uznały, że wniosek został złożony po terminie i jako spóźniony nie mógł być uwzględniony. Tym samym wnioskiem skarżący wystąpił o zmianę, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji z (...) września 2004 r. o ustaleniu trwałego zarządu. Wnioskowana zmiana dotyczyła powierzchni i wartości nieruchomości oddanych tą decyzją w trwały zarząd i wysokości opłaty rocznej za ten zarząd. Wniosek w tym zakresie został uwzględniony i właściwy organ zmienił decyzję o zarządzie decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Decyzji tej jednak nie można uznać za nową decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd i nie może mieć do niej zastosowania termin 30-dniowy do uiszczenia opłaty rocznej, o jakim stanowi art. 82 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z (...) kwietnia 2008 r. zostały zmienione tylko niektóre postanowienia decyzji z (...) września 2004 r. Pozostaje to bez wpływu na terminy określone w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szef Stołecznego Zarządu Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną.
Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 155 K.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd w ten sposób, że zmniejszono jej powierzchnię, co miało wpływ na ustalenie wysokości opłaty rocznej, nie można uznać za nową decyzję i nie może mieć do niej zastosowania 30-dniowy termin do uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu, o jakim mowa w art. 82 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Argumentując zarzuty skargi kasacyjnej pełnomocnik powtórzył pogląd prezentowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2008 r. jest nowym, odrębnym aktem prawnym, która wprowadza jego adresata w nową sytuację prawną. Skarżący wskazał, że decyzja pierwotna o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd i decyzja ją zmieniająca regulują te same obowiązki i prawa skarżącego. Obie określają powierzchnię nieruchomości oddanej w trwały zarząd, cenę gruntu oraz wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu. Dlatego nowa decyzja powinna być traktowana na równi z pierwszym orzeczeniem w tym przedmiocie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje sytuacji, kiedy na skutek zmiany powierzchni nieruchomości, ulega zmianie jej cena i zostaje wydana decyzja o nowej wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu. Zasadnym zatem jest przyjęcie, że tę nową opłatę roczną uiszcza się najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu co do części nieruchomości i określeniu na tej podstawie nowej opłaty stała się ostateczna. Przyjmując takie założenie, wniosek o ustalenie innego niż 31 marca 2008 r. terminu uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nie byłby spóźniony, bowiem decyzja ustalająca opłatę z tytułu trwałego zarządu z uwzględnieniem zmienionej powierzchni i ceny nieruchomości, stała się ostateczna w dniu 1 września 2009 r., tj. w chwili wydania decyzji przez Wojewodę M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Należy podkreślić, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie występują, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 155 K.p.a. oraz art. 82 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię. Rozpoznając sformułowany w ten sposób zarzut Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zmuszony jest zauważyć, że przepisu art. 155 K.p.a. nie można zaliczyć do norm materialnych; to norma proceduralna określająca jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny jej legalności – tak pod kątem charakteru i prawnego znaczenia decyzji zmieniającej, wydanej w trybie art. 155 K.p.a., jak i zgodności ze stanowiącym podstawę jej wydania przepisem prawa materialnego, tj. art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja Starosty M. z dnia (...) kwietnia 2008 r. zmieniając, w trybie art. 155 K.p.a., niektóre tylko postanowienia decyzji z (...) września 2004 r. o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, pozostaje bez wpływu na terminy wnoszenia opłat z tego tytułu określone w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akcentując w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku korygujący charakter decyzji Starosty M. z dnia (...) kwietnia 2008 r., Sąd wojewódzki trafnie przyjął, że w żadnym razie nie jest to nowa decyzja ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Stołecznego Zarządu Infrastruktury, wobec czego wydanie tej decyzji nie ma wpływu na terminy płatności opłaty rocznej określone w art. 82 ust. 2.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wydanie przez Starostę M. decyzji zmieniającej z dnia (...) kwietnia 2008 r. nastąpiło na wniosek Stołecznego Zarządu Infrastruktury wykonującego trwały zarząd przedmiotową nieruchomością. We wniosku Stołeczny Zarząd Infrastruktury wnosił o dokonanie korekty decyzji z dnia (...) września 2004 r. w związku ze zmniejszeniem się powierzchni nieruchomości objętej trwałym zarządem. Wniósł także o wskazanie, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nowego terminu uiszczenia opłaty rocznej za 2008 rok. W takim stanie rzeczy nie można mieć wątpliwości, że przyjęty przez Starostę tryb dokonania wnioskowanej zmiany, z zastosowaniem art. 155 K.p.a, był trybem właściwym. Wydana przez Starostę decyzja określiła na nowo niektóre tylko elementy trwałego zarządu ustanowionego decyzją z dnia (...) września 2004 r. i nie można w decyzji zmieniającej dopatrywać się nowej decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Decyzja o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd z istoty swej w pierwszym rzędzie konstytuuje uprawnienie do sprawowania trwałego zarządu, zaś takie elementy jak określenie wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd i ustalenie opłaty rocznej są tylko konsekwencją ustanowienia tego prawa. Wobec tego wydanie przez Starostę M. decyzji z dnia (...) kwietnia 2008 r. zmieniającej wyłącznie te elementy decyzji z dnia (...) września 2004 r. nie stworzyło podstawy do zastosowania art. 82 ust. 2 zd. drugie omawianej ustawy; nie zaistniała sytuacja, w której opłata roczna mogłaby być uiszczona po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z tego powodu nie było też podstawy do ustalenia, w trybie przewidzianym w art. 82 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, innego aniżeli ustawowy termin płatności do 31 marca każdego roku, terminu uiszczenia opłaty rocznej za 2008 rok, o co wnosił Stołeczny Zarząd Infrastruktury.
W świetle przedstawionych okoliczności nie znajduje uzasadnienia ani zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., ani zarzut błędnej wykładni art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Sąd pierwszej instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym skargę tę oddalił na zasadzie art. 184 P.p.s.a.