Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 stycznia 2014 r., II SA/Go 1111/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania J. M. zasiłku celowego w formie opłaty za pobyt w Domu Samotnej Matki w [...] za miesiąc lipiec i sierpień 2013 r. Uzasadniając decyzję organ pomocy społecznej wskazał, że J. M. nie pozostaje bez pomocy społecznej - decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] został stronie przyznany zasiłek okresowy w wysokości 218 zł na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r., a decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 160 zł miesięcznie na dwa miesiące - lipiec i sierpień 2013 r. Organ przedstawił sytuację życiową i rodzinną strony i wskazał, że ośrodek w okresie od maja 2012 r. do czerwca 2013 r. regularnie opłacał koszty pobytu [...] i jej syna w Domu Samotnej Matki w [...] w wysokości 800 zł miesięcznie. Wcześniej przebywała ona w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w [...]. Powodem skierowania wnioskodawczyni była przemoc domowa jakiej doświadczyła mieszkając u swojej siostry w [...]. Do miejsca zameldowania w miejscowości [...] nie chciała wracać, ze względu na strach przed molestowaniem ze strony ojca. [...] marca 2013 r. ojciec [...] - [...] zmarł i zdaniem organu ustało zagrożenie, a wnioskodawczyni ma możliwość powrotu do domu, przy wsparciu i pomocy asystenta rodziny. Mieszkanie w [...] składa się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Organ wskazał także, że mieszkająca w tym mieszkaniu siostra Krystyna wraz z dwójką dzieci, czeka na siostrę i gotowa jest do pomocy.
Od decyzji organu pomocy społecznej odwołała się [...], podnosząc w odwołaniu, że dobrze i godnie czuje się w Ośrodku w [...], tym bardziej, że uzyskuje pomoc żywnościową. Syn [...] uczęszcza do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w [...], a ze względu na traumatyczne przeżycia systematycznie uczęszcza na prowadzoną przez Ośrodek terapię, czego nie zapewnił jej Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]e. Podkreśliła, że ma bardzo trudne życie. Już w dzieciństwie przez 9 lat mieszkała w domu dziecka. Mieszkając u siostry w [...] wraz z dzieckiem była ofiarą przemocy domowej, a wcześniej ofiarą molestowania ze strony ojca. Podniosła, że nie może zamieszkać wraz z siostrą w [...], gdyż dzieci siostry są nastoletnie i jeśli któreś z nich założy rodzinę, to ona pójdzie na bruk. Odwołująca podała, że obawia się, że jej dziecko może być molestowane i zauważyła, że powrót do poprzedniego miejsca zamieszkania stanowi dla niej i jej dziecka zagrożenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO opisało stan faktyczny sprawy. Wskazało, że na okoliczność ustalenia sytuacji życiowej strony przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Organ pierwszej instancji ustosunkował się do treści zawartych w odwołaniu decyzji. Syn odwołującej - [...] urodzony [...].11.2003 r. jest dzieckiem niepełnosprawnym. [...] mieszkając u siostry w [...] była ofiarą przemocy w rodzinie. Sprawcą przemocy, co wynika z założonej błękitnej karty była siostra odwołującej - [...]. Jak wynika z treści niebieskiej karty, [...] wskazując na stosowane formy przemocy, nie wskazywała molestowania jej ani syna [...]. Organ pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że nie wszystkie okoliczności powołane przez odwołującą są zgodne i prawdą. Ośrodek wskazał, że siostra odwołującej [...] ma 45 lat i jest rozwódką. Wychowuje dwoje dzieci: [...].[...] jest uczennicą III klasy Technikum Zespołu Szkół Ekonomicznych w [...],[...] jest uczniem klasy III Szkoły Podstawowej w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w [...], gdzie przebywa w internacie. Z wyjaśnień organu wynika, że [...] jest bardzo opiekuńcza, rezolutna i mądra. [...] jest dzieckiem chorującym, ma wadę serca i ciągłe się przeziębia - ma orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności w [...] z [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]. W szkole nie dominuje i jest skryty, cichy i zamknięty w sobie, wstydzi się obcych, boi się dzieci silniejszych od siebie. Z ustaleń dokonanych przez ośrodek, po rozmowie z [...] ustalono, że [...] z [...] nie mieszkała u nich. [...] poznali się dopiero w SOSW w [...] i internacie, gdzie [...] wraz z mamą był w Ośrodku Interwencji Kryzysowej (internat i Ośrodek Interwencji Kryzysowej mieszczą się w tym samym budynku). Przedtem dzieci się nawet nie znały. [...] wyrażała i wyraża chęć pomocy swojej siostrze. Organ pierwszej instancji przedłożył oświadczenie [...] z [...] maja 2013 r., że jest gotowa na przyjęcie siostry [...] i udzieli im wszelkiej pomocy. Z załączonych akt sprawy dokumentów wynika, że odwołująca w dacie sporządzenia decyzji nie jest osobą niepełnosprawną. [...] została poinformowana o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z [...] października 2013 r. poinformowała SKO, że nie może zapoznać się z aktami sprawy, ponieważ brakuje jej środków pieniężnych na przyjazd do Gorzowa Wlkp. oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia badań lekarskich w związku z chorobą syna. Dodatkowo odwołująca przesłała skierowanie syna na badania i dokumenty dot. etapu postępowania w sprawie ubiegania się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zapewnienia niezbędnej pomocy bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy był wypłacany odwołującej w okresie od maja do czerwca 2013 r. Aktualnie odwołująca ma możliwość zamieszkania w miejscu swojego zameldowania. Z wyjaśnień siostry, która mieszka w tym mieszkaniu, wynika, że nie istnieją żadne przeszkody, aby strona w tym mieszkaniu wspólnie zamieszkała, tym bardziej, że złożyła wniosek i oczekuje na przydział mieszkania w Gminie [...]. Dodatkowo organ pierwszej instancji zobowiązał się do zapewnienia wszechstronnego wsparcia i pomocy w tym pomocy w formie asystenta rodziny. W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie ulega wątpliwości, że Ośrodek Pomocy Społecznej pomagał odwołującej, kiedy znalazła się w trudnej sytuacji, wspierał ją opłacając pobyt w Domu Samotnej Matki i udzielając innych świadczeń pieniężnych. Nadal pomaga odwołującej poprzez przyznawanie pomocy w formie zasiłku okresowego i świadczenia pieniężnego na żywność. Nie ma jednak wątpliwości, że aktualnie odwołująca ma możliwość bezpiecznego powrotu do miejsca zameldowania, gdyż mieszkanie jest dwupokojowe, a mieszkająca w nim siostra odwołującej wyraża wolę pomocy. Warunki zamieszkania nie ulegną zmianie w stosunku do tych w Domu Samotnej Matki w [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że powrót do miejsca zameldowania nie spowoduje pogorszenia się warunków mieszkaniowych odwołującej. Organ odwoławczy nie dał również wiary zarzutom odwołania, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]e nie pomagał jej w trudnej sytuacji życiowej i zamierza pozostawić ją bez pomocy, gdyż przeczy temu zebrany materiał dowodowy, w tym otrzymana przez skarżącą różnorodna pomoc społeczna. Organ odwoławczy nie dał wiary zarzutom odwołania o możliwości molestowania jej dziecka przez syna siostry [...], chociażby ze względu na wiek dzieci. SKO podkreśliło także, że w Domu Samotnej Matki osoby przebywają, a nie mieszkają, tym bardziej gdy istnieje możliwość zmiany ich sytuacji życiowej.
W skardze na ww. decyzję [...] wyjaśniła, że gdy miała 11 lat, zamieszkała w internacie w [...], a następnie w [...], gdy miała lat 16. Wskazała, że jej rodzice pozbawieni byli władzy rodzicielskiej. Siostra zaś o której pisze OPS miała wówczas 26 lat i skarżąca musiała tułać się po placówkach, gdyż siostra nie chciała jej pomóc. Pomoc Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ograniczała się do tego, że umieszczano skarżącą najpierw w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w [...], a następnie w Domu Samotnej Matki w [...] i opłacono za pobyt, po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]u. Nikt natomiast z OPS w [...] nie wykazał innego zainteresowania, co wynika z dokumentów, które skarżąca przedłożyła, a które sporządzone były już podczas pobytu w Domu Samotnej Matki w [...]. Zdaniem skarżącej organ pomocy społecznej zrzuca ciężar na siostrę [...], aby jej pomogła, podobnie uczyniono wcześniej umieszczając skarżącą w Domu Samotnej Matki w [...]. Skarżąca oświadczyła, że do siostry nie wróci. Zarzuciła OPS w [...], że nie dopełnił obowiązku poinformowania SKO jakie mieszkanie zajmuje siostra. Określił, że są to dwa pokoje, kuchnia i łazienka. Brzmi to ładnie ale gorzej wygląda, gdyż każdy w pokoi ma ok. 12 m2, kuchnia jest mniejsza i łazienka może wielkości kuchni.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona. Sąd wskazał, że organy zgodnie przyjęły, iż obecnie skarżąca ma możliwość bezpiecznego powrotu do miejsca zameldowania. Sąd zauważył, że po traumatycznych przeżyciach z dzieciństwa skarżąca zamieszkała u siostry, jednak także ze strony siostry nie otrzymała żadnej pomocy czy też wsparcia, bądź co bądź osoby najbliższej. Siostra jak wynika z założonej niebieskiej karty stosowała wobec skarżącej przemoc. Wymaga także podkreślenia, że przeprowadzone badanie psychologiczne (opinia psychologiczna z [...] listopada 2012 r.) potwierdziło występowanie u skarżącej upośledzenia umysłowego w stopniu lekkim oraz zaburzenia adaptacyjne. Z opinii wynika, iż w stosunku do skarżącej zalecana jest dalsza praca terapeutyczna oraz systematyczna opieka lekarska i psychologiczna. Na domiar złego skarżąca jest matką dziecka które z powodu niepełnosprawności intelektualnej w stopniu lekkim, wymaga kształcenia specjalnego. Oczywiście pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Organ pomocy społecznej rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego powinien mieć jednak na względzie wyjątkowo trudną sytuację życiową skarżącej a zwłaszcza to, że skarżąca będąc niewątpliwie osobą nieporadną życiowo, sama mając ograniczoną sprawność intelektualną, samotnie wychowuje syna [...] z którym jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, ma problemy wychowawcze. W takiej sytuacji organ pomocy społecznej nie mógł poprzestać tylko na oświadczeniu siostry skarżącej, iż jest ona gotowa na przyjęcie skarżącej i udzielenie "wszelkiej pomocy". Wprawdzie organ odwoławczy podał, że na okoliczność ustalenia sytuacji życiowej skarżącej przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jednak zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy tego nie potwierdza. SKO oparło się na informacji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2013 r., która to informacja została udzielona "w odpowiedzi na Państwa telefon". Trudno zatem przyjąć, iż są to ustalenia własne SKO. Zdaniem Sądu sama deklarowana gotowość na przyjęcie skarżącej i jej syna przez siostrę oraz zapewnienie udzielenia "wszelkiej pomocy" są zbyt ogólnikowe i niewystarczające. W przypadku bowiem skarżącej oprócz pomocy materialnej, konieczna jest systematyczna pomoc lekarska a zwłaszcza psychologiczna, a taką pomoc z pewnością oferuje ośrodek w którym skarżąca przebywa. Wbrew zatem twierdzeniem organów obu instancji nie można założyć, że skarżąca mieszkając u siostry otrzyma niezbędną pomoc która z kolei doprowadzi do życiowego usamodzielnienia się skarżącej. Tych okoliczności organy nie ustaliły. Uznać zatem należało zdaniem sądu, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Tym samym organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w żaden sposób nie przesądził o tym, czy zasiłek celowy w formie opłaty za pobyt skarżącej w Domu Samotnej Matki powinien być jej przyznany, ale z całą pewnością odmowa jego przyznania na tym etapie postępowania jest z uwagi na powyższe naruszenia prawa przedwczesna.
Od tego wyroku SKO złożyło skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., którego to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez sąd, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego,
- poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego, a odmowa przyznania zasiłku celowego spowodowała zagrożenie życia i zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego.
Wniosło o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj art.145 §1 pkt 1 (bez wskazania litery) p.p.s.a poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), stanowiącymi iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy szczegółowego wyjaśnienia wymagała kwestia możliwości powrotu przez skarżącą wraz z synem do miejsca zameldowania, tj. mieszkania położonego w miejscowości [...], w którym zamieszkuje siostra skarżącej [...] wraz z dwójką dzieci. Oceniając możliwość zamieszkania skarżącej wraz z synem w mieszkaniu w miejscowości [...], nie można poprzestać na zapewnieniach [...] o udzieleniu skarżącej wszelkiej pomocy. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...] również znajduje się również w trudnej sytuacji materialnej, o czym świadczy choćby informacja jakiej udzieliła SKO, iż nie może zapoznać się z aktami sprawy, ponieważ brakuje jej środków pieniężnych na przyjazd do Gorzowa Wielkopolskiego oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia badań lekarskich z uwagi na chorobę syna. Syn [...] ma orzeczenie o niepełnosprawności. Jednak dla oceny możliwości zamieszkania skarżącej wraz z synem [...] w mieszkaniu w miejscowości [...] istotne są również inne okoliczności związane z trudną sytuacją życiową i stanem zdrowia skarżącej i jej syna. Zarówno w przypadku skarżącej jak i jej syna konieczna jest systematyczna stała specjalistyczna pomoc lekarska oraz pomoc psychologiczna i terapeutyczna. Okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącej, jej nieporadności życiowej, ograniczonej sprawności intelektualnej, trudności adaptacyjnych, oraz syna skarżącej, który z powodu niepełnosprawności intelektualnej w stanie lekkim wymaga kształcenia specjalnego są w sprawie bezsporne. Stąd też przebywając w ośrodku skarżąca i jej syn z tych różnych form pomocy korzystali. Dlatego też, zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że dokonując oceny możliwości zamieszkania przez skarżącą i jej syna w mieszkaniu w miejscowości [...], poczynione ustalenia faktyczne nie powinny się ograniczać do warunkowych materialnych, lokalowych, ale należało również rozważyć i ustalić, czy w mieszkając w miejscowości [...]o, będzie możliwe zapewnienie skarżącej i jej synowi niezbędnej specjalistycznej pomocy: lekarskiej, psychologicznej, terapeutycznej, a także specjalnego kształcenia dla syna. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji kontrolował zaskarżoną decyzję na datę jej wydania i na tę datę oceniał, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy w oparciu o który poczynione zostały przez organy ustalenia faktyczne zebrany został w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji czy stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wymienione wyżej okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy nie zostały ustalone w sposób wyczerpujący, co powodowało naruszenie przepisów postępowania.
Dlatego też podniesione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.