Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 420/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił U.U. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznał, że zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj.: córka strony pozostaje w związku małżeńskim zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz jest zatrudniony (pracuje od poniedziałku do piątku w godzinach od [...] do [...]). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium), zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzieliło stanowisko odnośnie wystąpienia w/w przesłanki negatywnej, co musiało skutkować odmową przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wyłożyło, że z przepisu tego jasno wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że córka strony, tj. osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu skargi U.U., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd nie podzielił prezentowanej przez organy literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Podzielił natomiast pogląd, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. należy dokonywać wykładni celowościowej i systemowej normy tego przepisu, co oznacza, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane - jako takie - za przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe zapatrywanie wyrażono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 i art. 130 K.r.o.). Zgodnie z art. 23 K.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy.
Jednocześnie - stosownie do art. 27 K.r.o. -małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast - w myśl art. 130 K.r.o. - obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Mając na uwadze art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. oraz wskazane przepisy K.r.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12; dostępne j/w).
Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie zadośćuczyniły wymogom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), bowiem zaniechały wnikliwego ustalenia i przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie zbadały w szczególności, czy małżonek córki skarżącej, pracujący zawodowo, rzeczywiście nie ma obiektywnych możliwości opiekowania się niepełnosprawną małżonką. Nie poczyniły ustaleń - m.in. - co do tego, jaki jest stan zdrowia współmałżonka, czy realnie byłby w stanie podołać równolegle pracy zawodowej, opiece na dwojgiem małych dzieci i zarazem sprawowaniu należytej pieczy nad małżonką. Zaniechanie poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości
Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- • przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że:
- - pozostawanie przez Panią A.S. (osobę wymagającą opieki) w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej mąż - Pan K.S. - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje, nie jest okolicznością, która uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Pani U.U. (matce Pani A.S.),
- - praca zawodowa Pana K.S. stanowi obiektywną przeszkodę w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną żoną, a cecha obiektywności tej przeszkody jest uzależniona od jego stanu zdrowia oraz możliwości podołania równolegle pracy zawodowej, opiece nad dziećmi i zarazem sprawowaniu należytej pieczy nad małżonką.
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego;
- • art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania.
Wskazując na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Spór w tej sprawie sprowadza się do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego matce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką, w sytuacji, gdy wymagająca opieki córka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była zatem prawidłowość zastosowania przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad córką wymagającą opieki i legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powołany przepis (art. 17 ust. 5 u.ś.r.) wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych (także dzieci). Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego matce na niepełnosprawną córkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno jest w tej sytuacji nie zwrócić uwagi na pewien rygoryzm omawianego przepisu jednakże literalna jego wykładnia zgodna jest z intencją ustawodawcy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a w konsekwencji wadliwie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a.).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając że zostały spełnione przesłanki określone w powyższych przepisach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a, uznając że ze względu na okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odstąpieniem od obciążania skarżącej w całości od obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.