Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1022/21, oddalił skargę L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 października 2021 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 9 kwietnia 2021 r. L.D. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – H.R.. We wniosku wskazała również, że w przypadku wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 marca 2021 r., nr GOPS.ŚR.5216.24.2022/2021, dotyczacej przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr GOPS.ŚR.5212.ODM.8.2021, Wójt Gminy [...] odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako u.ś.r.. Z załączonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 27 stycznia 2017 r., znak 5662/2016 wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 37-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności od 1 sierpnia 2012 r. Zatem niepełnosprawność matki nie powstała do ukończenia przez nią 18 roku życia lub powstała w trakcie nauki w szkole albo w szkole wyższej, nie później jednak, niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 20 października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO uznało, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie spełnia ona przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zapewnieniem niepełnosprawnej matce opieki, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynikało bowiem, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Odnośnie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO przychyliło się do stanowiska sądów administracyjnych, w których wskazywano, że mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Także otrzymywanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Na powyższą decyzję L.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1022/21, skargę tę oddalił.
Uzasadniając swoje stanowisko WSA wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Za trafne WSA uznał również stanowisko SKO, że skarżąca złożyła w niniejszej sprawie oświadczenie o wyborze świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.).
Przede wszystkim jednak Sąd I instancji, uznał za zasadne stanowisko organu w kwestii odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. WSA podkreślił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tymczasem, w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem w związku z koniecznością sprawowania opieki.
Sąd I instancji wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką, gdyż mieszka wraz z mężem i trójką dzieci w K., zaś jej matka z ojcem w W. Skarżąca wskazała, że codziennie odwiedza rodziców i udziela im w razie potrzeby pomocy w codziennych czynnościach.
Sąd I instancji podkreślił, że z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 21 kwietnia 2021 r., wynika, iż matka skarżącej H.R. choruje przewlekle na reumatoidalne zapalenie stawów, nadciśnienie i ma problemy z nogą po operacji, porusza się o kulach. Z akt sprawy nie wynika jednak, by matka skarżącej w związku ze stanem zdrowia, poza trudnościami z chodzeniem, w większości codziennych czynności (jedzenie, korzystanie z toalety, czynności higienicznych) wymagała szczególnej i ciągłej pomocy. Samodzielnie może wykonywać podstawowe czynności życiowe i poruszać się w domu. Nie jest osobą leżącą. Czynności wskazywane przez skarżącą stanowią w przeważającej mierze czynności zwykłego dnia codziennego. Matka potrzebuje pomocy przede wszystkim przy czynnościach takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, podawanie leków, umawiania i przeprowadzania wizyt lekarskich oraz rehabilitacji. W ocenie Sądu, prowadzenie gospodarstwa domowego, na które składają się ww. czynności, w tym pranie, sprzątanie, robienie zakupów czy posiłków nie stanowi czynności tak bardzo czasochłonnych, które zupełnie wykluczałyby podjęcie zatrudnienia. Czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Nie świadczą one też o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, stanowiąc jednocześnie codzienne zajęcia osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Zatem w istocie stanowią one codzienną rutynę tych osób.
Konkludując, Sąd I instancji wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie można uznać, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Wobec tego podzielił stanowisko organu, że opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bowiem - bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła L.D., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednoczśnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaistnienie związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, (w istocie brak tu szczególnej regulacji przedstawiającej określony wzorzec zachowań i działań do których należałoby odnieść i stwierdzić spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.) która takiej opieki wymaga, nie zawsze musi przebiegać w sposób identyczny.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd zgodnie, z którym sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu. Ponadto z licznych judykatów wynika, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko zaprzestanie konkretnego działania, ale także jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną. W ocenie autora skargi kasacyjnej o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Ponadto warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą kasacyjnie matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie w określonych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a. – zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że osobie, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na brak zaistnienia związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie chodziło jej autorowi o naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który miał w sprawie zastosowanie, gdyż decyzja odmawiająca skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zapadła na podstawie tego przepisu. Powołany przepis określa zatem przesłanki, które muszą zaistnieć kumulatywnie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku chociaż przeprowadził prawidłową analizę i dokonał prawidłowej wykładni art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jednak niewłaściwie ocenił zastosowanie omawianego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Uznać zatem należy, że naruszony został art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie poprzez błędną jego wykładnię, lecz formą naruszenia okazało się niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodziły wymienione w tym przepisie przesłanki dla uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Spór w niniejszej sprawie dotyczył związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Oczywistym jest bowiem, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jej córka L.D. sprawuje nad nią opiekę. Rozważyć zatem należy, czy w niniejszej sprawie zasadnie uznano, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad chorą matką.
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej H.R. ze względu na istniejące schorzenia została zaliczona do osób z niepełnosprawnością w stopniu znacznym od 1 sierpnia 2012 r. na stałe. Również ojciec Z.R. ma stwierdzoną niezdolność do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innych osób. Rodzice skarżącej zamieszkują razem. Skarżąca mieszka osobno ze swoją rodziną, ale codziennie jeździ do rodziców (6 km.), robi zakupy, razem z mamą przygotowuje obiad, sprząta, wstawia pranie, pomaga przy kąpieli, dba o higienę osobistą i wykonuje czynności pielęgnacyjne, opłaca rachunki, realizuje recepty, jeździ na badania, wizyty lekarskie, rehabilitację, w okresie zimowym pali w piecu, odśnieża, a wiosną wykonuje prace ogrodowe. Pomaga też Tacie, który nie ma prawej ręki i jest po amputacji nogi, jeździ na wózku inwalidzkim. Pracownik socjalny potwierdził, że Pani L.D. w sposób prawidłowy realizuje obowiązki związane ze sprawowaniem opieki nad matką L.R., która ze względu na stan zdrowia wymaga opieki osób drugich w codziennym funkcjonowaniu.
L.D. jest mężatką, wychowuje troje dzieci, ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką do końca okresu zasiłkowego tj. 31 października 2021 r.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że niezasadnie uznano, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie sposób bowiem podzielić oceny organu i sądu I instancji, że rodzaj i czasokres czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej i nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Częstotliwość, z jaką skarżąca codziennie odwiedza matkę, aby pomóc jej w codziennych czynnościach oraz opieka nad ojcem, w istotny sposób ogranicza czasowo możliwość podjęcia przez nią pracy.
Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki niezasadnie przyjął, iż organ administracji dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Istotne też jest przy ocenie całokształtu okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie, że decyzją z dnia 11 marca 2021 r. Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 12 lutego 2021 r. do 31 października 2021 r., Przyznanie tego świadczenia nastąpiło po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 8 marca 2021, który potwierdził sprawowanie opieki przez skarżącą. Stwierdzono w tej decyzji spełnienie przez skarżącą przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przy niezmienionym stanie faktycznym odmówiono w tym czasie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, odmiennie oceniając spełnienie tych samych przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Podkreślenia wymaga, iż istota świadczenia pielęgnacyjnego polega na zapewnieniu odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy podejmując trud opieki nad osobami najbliższymi rezygnują z zatrudnienia, pracy zarobkowej oraz własnego rozwoju zawodowego, jednocześnie zastępując państwo w obowiązku zapewnienia osobom z niepełnosprawnością stałej opieki. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu.
W sprawie niniejszej, zdaniem składu orzekającego, powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.