Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1079/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1008/18, oddalił skargę A. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 9 marca 2018 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") i poinformowanie o:

1. 1. łącznej liczbie osób zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej na koniec roku 2017 z wyszczególnieniem:
2. a) osób zatrudnionych na stanowiskach Prokuratora Generalnego, Zastępców Prokuratora Generalnego i Zastępców Prokuratora Krajowego z podaniem ich imion i nazwisk oraz ich wynagrodzenia należnego i wypłaconego za marzec 2018 r., a dodatkowo podaniem kwoty przyznanych i wypłaconych nagród, extra premii od przełożonych w 2017 i 2018 r., czyli od Premier/a, Ministra/Prokuratora Generalnego/Krajowego/Zastępców ww.,
3. b) osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów i zastępców dyrektorów Departamentów i Biur Prokuratury Krajowej z podaniem ich imion i nazwisk oraz wynagrodzenia należnego i wypłaconego za marzec 2018 r.,
4. c) osób delegowanych do Prokuratury Krajowej z innych jednostek podległych z wyszczególnieniem sędziów/sądów, prokuratorów/prokuratur, służby więziennej ewentualnie innych osób/jednostek,
5. d) osób zatrudnionych/świadczących pracę w i na rzecz Prokuratury Krajowej na innej podstawie prawnej niż ww., czyli np. umów o dzieło, umów zlecenia, nienazwanych itp.,
6. e) pozostałych;
7. 2. łącznej kwocie wynagrodzeń (z należnościami naliczonymi za 2016 r. i wypłaconymi w 2017 r.) ww. osób, świadczącym pracę;
8. 3. umowach innych niż umowa o pracę zawartych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. z podaniem danych podmiotów, rodzaju świadczenia, kwoty na jaką była zawarta, oraz udostępnienie tych umów;
9. 4. ilości mieszkań służbowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową oraz poniesionych w 2017 r. kosztów ich utrzymania/eksploatacji, a także sposobu wykorzystywania lokali/mieszkań, kto te mieszkania zajmuje;
10. 5. kosztów używania telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych przez osoby z punktu 1a ścisłego kierownictwa Prokuratury Krajowej dla każdej z tych osób w roku 2017, a także udostępnienie bilingów rozmów tych osób za ostatnie pięć miesięcy;
11. 6. liczbie telefonów komórkowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. i ich posiadaczach;
12. 7. liczbie kart kredytowych i płatniczych posiadanych przez prokuraturę Krajową w 2017 r. oraz kwoty wydatków łącznie i z wyszczególnieniem wydatków dokonanych przez ich posiadaczy z podaniem imienia i nazwiska oraz ich stopni służbowych;
13. 8. kalendarza rozkładu zajęć, spotkań Prokuratora Generalnego i jego Zastępców za ostatnie pięć miesięcy.

Pismem z [...] marca 2018 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 3 u.d.i.p., dlatego jej udostępnienie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi skarżący podał, że szczególnie istotnym interesem przemawiającym za udostępnieniem mu wnioskowanej informacji jest "fakt wyprowadzania z budżetu Państwa Polskiego, budżetu/ów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 zł rocznie, corocznie, a nie wykonywanie zadań ustawowych".

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) odmówił udostępnienia żądanej informacji. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, która obligowałaby Prokuratora Generalnego do udzielenia informacji publicznej przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacją przetworzoną jest informacja opracowana przez zobowiązany podmiot przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to informacja, której organ wprost nie posiada, i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. Organ wskazał, że nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą wszystkie kryteria wniosku, a jej przygotowanie wymagałoby podjęcia szeregu czynności przez kilka komórek organizacyjnych Prokuratury Krajowej, których pracownicy musieliby dokonać analizy wielu samodzielnych źródeł informacji, w szczególności elektronicznych urządzeń ewidencyjnych, dokumentacji o charakterze księgowo-finansowym, czy teczki organizacyjnej, w której znajdują się między innymi kopie dekretów o udzieleniu nagrody lub wyróżnienia przyznanych z urzędu lub na wniosek.

Wnioskowana informacja ma zatem charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej przetworzonej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, argumentacja wnioskodawcy, która miałyby przemawiać za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, sprowadza się do wyrażenia subiektywnej oceny, że środki publiczne, którymi dysponuje Prokurator Generalny wydatkowane są w sposób sprzeczny zobowiązującymi przepisami prawa. Nie spełnia ona zatem kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej konkretnej informacji.

W skardze na decyzję do sądu administracyjnego wnioskodawca podniósł, że żądane informacje nie mają charakteru przetworzonego, a podane przez niego argumenty wykazują przesłankę szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że ocena charakteru żądanych informacji dokonana przez organ administracyjny odpowiada prawu. Informacje, o które zwrócił się skarżący we wniosku z 9 marca 2018 r. mają charakter przetworzony. Sąd I instancji podkreślił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest właśnie regulacja z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji podał, że w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego – za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał wskazał, że udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Wobec tego zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił również, że pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia.

Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanym przypadku organ wykazał, że nie zachodzą przesłanki dla udzielenia informacji przetworzonej. Występowanie kwalifikowanego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynikało z treści wniosku z 9 marca 2018 r. Wobec powyższego zasadne było wezwanie przez organ do wykazania, że uzyskanie wskazanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wykonał wskazane wezwania, jednak, w ocenie Sądu, nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Zasadne było zatem wydanie decyzji odmownej. Zdaniem Sądu I instancji nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku również próba wykazania istnienia kwalifikowanego interesu publicznego w treści pisma skarżącego z 9 kwietnia 2018 r., albowiem ograniczenie się przez skarżącego do wskazania subiektywnego przekonania o wydatkowaniu środków publicznych niezgodnie z prawem, nie spełnia kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu konkretnej informacji.

W dniu 18 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła opinia pełnomocnika skarżącego o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, odnosząca się do "niezaskarżonej części wyroku". W jej uzasadnieniu wyrażono przekonanie, że część żądań wnioskodawcy odnosi się do informacji prostej (i w tym zakresie została wywiedziona skarga kasacyjna), część zaś żądań w istocie stanowi żądanie o udzielenie informacji publicznej przetworzonej (w tym zakresie została sporządzona opinia o braku podstaw do wywiedzenia skargi kasacyjnej).

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji "w części, w jakiej oddalona skarga odnosiła się do odmowy udzielenia informacji nieprzetworzonej, tj. w zakresie, w jakim skarżący wnosił o przekazanie informacji o:

1. a) łącznej liczbie osób zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej na koniec 2017 r. (pkt 1 żądania skarżącego), w tym liczbie osób na stanowisku Prokuratora Generalnego i zastępcy PG,
2. b) łącznej kwocie wynagrodzeń wypłaconych za 2016 r. osobom zatrudnionym w Prokuraturze Krajowej (pkt. żądania skarżącego),
3. c) ilości mieszkań służbowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r.,
4. d) liczbie telefonów komórkowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r.,
5. e) liczby kart kredytowych i płatniczych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r."

Na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniesiono alternatywnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
2. 2. przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej od organu dotyczy informacji przetworzonych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję Prokuratora Generalnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że rację ma zarówno WSA w Warszawie (w ślad za organem), jak i skarżący – każdy w ograniczonym zakresie. Część bowiem żądań skarżącego odnosi się do informacji prostej (i w tym zakresie została wywiedziona skarga kasacyjna), część zaś żądań w istocie stanowi żądanie o udzielenie informacji publicznej przetworzonej (w tym zakresie została sporządzona opinia o braku podstaw do wywiedzenia skargi kasacyjnej).

W opinii skarżącego, zaskarżony wyrok narusza art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim oddalono skargę na decyzję o odmowie udzielenia prostej informacji publicznej. Organ nie dokonał prawidłowej oceny charakteru wszystkich żądanych we wniosku informacji, odmawiając udostępnienia informacji na wszystkie żądania wskazane we wniosku, wychodząc niejako a priori z założenia, że wszystkie żądania skarżącego stanowią informacją przetworzoną. WSA w Warszawie analogicznie założył, że wszystkie informacje stanowią informacje przetworzone. W opinii skarżącego informacje będące w posiadaniu organu publicznego, są co do zasady jawne i powszechnie dostępne. Reguła ta nie obejmuje informacji publicznej przetworzonej, która wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., natomiast w ocenie skarżącego żądane informacje w części posiadają charakter informacji prostych.

Powołując się na doświadczenie życiowe i znajomość zasad prowadzenia rachunkowości stwierdzono, że część żądanych danych jest dostępna dla organu bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności prowadzących do wytworzenia informacji. Taki prosty charakter mają informacje o łącznej liczbie zatrudnionych na koniec 2017 r., liczbie prokuratorów generalnych, liczby telefonów, liczby mieszkań służbowych, liczby kart płatniczych.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia, a także przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Zarzut dotyczący przepisów postępowania został ograniczony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Jest to przepis regulujący treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego. Jego skuteczność zależy zatem od zasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego. Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 151 p.p.s.a.

Nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jeżeli chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to nie został on uzasadniony, nie wskazano żadnej naruszonej dyrektywy interpretacyjnej i nie wskazano, jakie rozumienie i w oparciu o jaką dyrektywę wykładni, powinno być w sprawie przyjęte. Jako pozbawiony uzasadnienia zarzut błędnej wykładni nie poddaje się zatem weryfikacji. Natomiast przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kryteria uznawania informacji za przetworzoną, przyjmowane w cytowanych orzeczeniach, nie odbiegają od cech przyjętych przez Sąd I instancji i nie świadczą o błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja skierowana jest raczej przeciwko zasadności zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zarzut jego naruszenia dotyczy uznania, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło informacji przetworzonych. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego związany jest z wykazaniem braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowanej normy prawa materialnego, dotyczy kwalifikacji stanu faktycznego. Swoje stanowisko skarżący kasacyjnie opiera na tezie, że w części wniosek dotyczył informacji "prostych". Teza ta nie koreluje jednak z przyjętym i nie zakwestionowanym stanem faktycznym, a dla jej uzasadnienia nie mogą służyć modyfikacje pytań wniosku, dokonane na etapie skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo określił zakres i przedmiot sądowej kontroli decyzji wydanej przez organ, ze wskazaniem na badanie zgodności z prawem na dzień jej wydania. Oznacza to, że Sąd I instancji kontrolował, czy prawidłowe jest stanowisko organu odnoszące się do charakteru żądanych informacji, których przedmiot został określony we wniosku strony. W skardze kasacyjnie nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do ustaleń faktycznych i nie zakwestionowano prawidłowości stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd I instancji. Zasadniczym elementem tego stanu w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej jest treść wniosku i przedmiot informacji w nim określony.

Sąd I instancji, w ślad za organem, przytoczył brzmienie poszczególnych pytań wniosku, które określały przedmiot i zakres żądanej informacji. To wnioskodawca określa, jakiej informacji się domaga, i w odniesieniu do wniosku organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej udziela informacji, a także bada jej charakter i ewentualne przesłanki ograniczające udzielenie informacji. Nie może zatem być skuteczne oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na zmienionym brzmieniu poszczególnych pytań, postawionych przez wnioskodawcę organowi. Pytania w brzmieniu przedstawionym w skardze kasacyjnej nie zostały postawione we wniosku. Wnioskodawca nie domagał się podania łącznej liczby zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej na koniec 2017 r., ale wyszczególnienia w ramach tej liczby osób o cechach określonych w pkt 1a-e wniosku i w odniesieniu do tak zakreślonego zakresu informacji Sąd I instancji badał zasadność stanowiska, że ma ona charakter przetworzony.

Podobnie nie żądano informacji o łącznej kwocie wynagrodzeń wypłaconych za 2016 r. osobom zatrudnionym, ale informacji o wynagrodzeniach wypłaconych osobom wymienionym w pkt 1 wniosku, z uwzględnieniem należności naliczonych za 2016, a wypłaconych w 2017 r. Podobnie pytania o mieszkania służbowe, telefony komórkowe i karty bankowe nie ograniczały się do ich ilości, ale łączyły z podaniem szeregu innych danych, i w takiej konfiguracji zwrócił się o nie wnioskodawca.

Modyfikacja treści żądanych informacji na etapie skargi kasacyjnej, skutkująca ograniczeniem ich zakresu, nie może świadczyć o niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Sąd I instancji dokonywał bowiem kontroli zastosowania tego przepisu do innego stanu faktycznego, niż przedstawiony w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.