Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA 2569/03 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 20 listopada 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138).
Zgodnie z art. 1 pkt 1 wyżej wymienionego dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 tego dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
W przedmiotowej sprawie nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych, w tym dokumentów, które potwierdziłyby zajęcie przez okupanta przedmiotowej nieruchomości w okresie wojny 1939-1945r.
Z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 16 stycznia 1951 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została dopiero przeznaczona według wytycznych regionalnych planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] na cele użyteczności publicznej. Skoro zatem nieruchomość została dopiero przeznaczona na cele użyteczności publicznej, to nie można stwierdzić, aby była już wykorzystywana na ten cel.
Fakt rozbudowy Jeziora [...] w latach 50-tych, potwierdza również treść przewodnika tyrystycznego [...] (Wydawnictwo Miejskie, Poznań 2000).
Natomiast z oświadczeń stron złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 20 września 2002 r. wynika, że w 1945 r. budynek znajdujący się na spornych działkach został spalony tylko częściowo, co nie wykluczało możliwości zamieszkania w nim.
Przedstawiona przez skarżącego kopia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości sąsiedniej, nie obejmuje nieruchomości położonej przy ul. [...], nie może zatem służyć jako dowód w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że z protokółu wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 września 2002 r. wynika, że działka nr 30 znajduje się całkowicie poza brzegiem jeziora, przez działkę nr 31 przechodzi rowerowa ścieżka asfaltowa, natomiast brzeg jeziora w niewielkiej tylko części (ok. 100 m2) wchodzi w obręb przedmiotowej nieruchomości.
Na fakt ukształtowania brzegów Jeziora [...] po 1951 r. wskazuje treść pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 16 stycznia 1951 r. – "nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia wyżej wymienionej nieruchomości na ukształtowanie brzegów Jeziora [...]". Z powyższego zapisu wynika, że do dnia 16 stycznia 1951 r. na spornej nieruchomości nie były prowadzone działania mające na celu ukształtowanie Jeziora [...].
Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] złożył Prezydent Miasta [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, ponieważ organ nie wyjaśnił do końca stanu faktycznego i nie zinterpretował właściwie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że brak jest dokumentów, które potwierdzałyby zajęcie przez okupanta przedmiotowej nieruchomości w okresie wojny 1939-45, a także ze stwierdzeniem, że do dnia 16 stycznia 1951 r. na przedmiotowej nieruchomości nie były prowadzone działania mające na celu ukształtowanie jeziora.
Zdaniem Prezydenta Miasta [...], zgodnie z art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Takim dokumentem w sprawie jest orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 20 listopada 1953 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.
Jako załączniki do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Miasto dołączyło istotne dla sprawy kserokopie dokumentów urzędowych potwierdzających zajęcie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność S. E. pod budowę sztucznego Jeziora [...] już w okresie okupacji. Nieruchomości te wywłaszczone były na podstawie tego samego dekretu i na ten sam cel – ukształtowanie brzegów Jeziora [...].
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie odniósł się jednak do treści przekazanych dokumentów, z których – zdaniem skarżącego - wynikają zupełnie odmienne wnioski niż zawarte w zaskarżonych decyzjach.
Zdaniem organu, działania władz okupacyjnych oraz prace prowadzone po wojnie, stworzyły nieodwracalną sytuację w wyniku której nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy straciła walor działki budowlanej i stała się terenem zieleni otwartej, umożliwiającym dostęp do wód publicznych jakim jest Jezioro [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stwierdził, że – zadaniem organu administracji publicznej – jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oznacza to, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem jego zgromadzenia. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość postępowania organu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy.
Zatem brak w aktach rozpatrywanej sprawy decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 listopada 1953 r., na którą powołuje się zarówno organ jak i skarżący oraz innego istotnego i ważnego dla rozpoznania sprawy dokumentu, a mianowicie aktu notarialnego lub wypisu z księgi wieczystej, z którego wynikałoby bezspornie, że właścicielem wywłaszczonej nieruchomości był S. E., uniemożliwia sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.
Z akt wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2001 r. wykonał wszystkie zalecenia sądu i przeprowadził postępowanie prawidłowo, właściwie oceniając zebrane w sprawie dowody.
Jednak brak w zgromadzonym materiale dowodowym wymienionych wyżej dokumentów powoduje, że sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o niezbędne dokumenty mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. Ś., B. E., A. T. i M. E. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 62.1 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd Wojewódzki z urzędu, uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów tj. z decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 listopada 1953 r. pomimo tego, iż strony nie kwestionowały jej istnienia, a organ administracji bezpośrednio się do niej odwołuje w swych rozstrzygnięciach i pismach, a odpis takiej decyzji, jak wynika z akt sprawy był złożony przez pełnomocnika skarżących M. Ś. do akt, a także znajdował się w jego posiadaniu w trakcie rozpoznawania sprawy przez Sąd Wojewódzki oraz niezażądanie przez Sąd Wojewódzki od stosownych organów, wypisu z księgi wieczystej lub aktu notarialnego na okoliczność udowodnienia własności nieruchomości po stronie S. E., choć Sąd Wojewódzki miał obowiązek przygotować sprawę do jej rozpoznania i skompletowania dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do braku szybkiego rozpoznania sprawy i przerzucenia na stronę skarżącą zaniechań i uchybień w tym zakresie popełnionych przez organ administracji i Sąd Wojewódzki, a także jednocześnie do stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, iż brak jest materiału do orzekania merytorycznego w sprawie, choć dowody w tej materii na dzień orzekania istniały.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu Wojewódzkiego celem ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi Prezydenta Miasta [...] oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę organu administracji, wskazując na przyczyny odmienne niż wynika to z jej zarzutów, jednakże uczynił to z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.
Skarżący przede wszystkim podnoszą, iż Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przyjmuje, iż przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji jest brak w aktach sprawy decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20.11.1953 r. Dnia 25.07.1997 r. wpłynęło do Kancelarii Głównej UMIRM w Warszawie pismo skarżących (ówczesnych wnioskodawców) zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 20.11.1953 r., do którego został załączony plik dokumentów w tym także odpis przedmiotowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].
Wszystkie organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nigdy nie kwestionowały zarówno istnienia tegoż dokumentu jak i jego złożenia przez stronę do akt sprawy. Było wręcz przeciwnie, w orzeczeniach zapadłych w toku postępowania, jak i pismach, organy administracji powoływały się na tenże dokument, w tym wywodząc z niego określone dla stron skutki prawne. Skarżący wskazują, iż także w samej skardze Prezydenta Miasta [...], powołuje się on na "fakty opisane" w orzeczeniu o wywłaszczeniu, tak więc żadna ze stron nie tylko nie kwestionuje funkcjonowania tegoż dokumentu w znaczeniu formalnym, ani w kontekście jego złożenia do akt postępowania.
Skoro doszło do sytuacji, że w momencie przekazania akt sprawy do Sądu Wojewódzkiego, brak było w nich tego orzeczenia, a z okoliczności całego postępowania (pism, decyzji, orzeczeń, twierdzeń i wniosków obu stron) wynika, iż orzeczenie to znajdowało się w aktach. Sąd Wojewódzki winien choćby w ramach przepisu art. 62 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządzić skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. a także "innych dowodów", a więc brakującej decyzji. Sąd Wojewódzki miał prawo także negatywnie ocenić w tym zakresie zachowanie się organu administracji, który nie przesłał skargi wraz z całością akt.
Sąd Wojewódzki, wobec powyższych okoliczności mógł także, celem usprawnienia orzekania i zakończenia sprawy w rozsądnym terminie samodzielnie w ramach przepisu art. 106 § 3, przeprowadzić dowód z dokumentu w tym zakresie, choćby poprzez przedstawienie go przez skarżących. Takie zachowanie Sądu Wojewódzkiego nie byłoby sprzeczne z zasadami procesowania, a wręcz przeciwnie, pozwoliłoby na ostateczne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy bez nadmiernego przedłużania postępowania. W tym kontekście przekazanie sprawy do organu administracji celem ponownego uzupełnienia materiału dowodowego, jest w całości chybione gdyż Sąd Wojewódzki był i jest nadal zdolny i władny, a wręcz zobowiązany do przeprowadzenia tychże czynności.
Należy także stwierdzić, iż Sąd Wojewódzki miał prawo do przeprowadzenia dowodu z dokumentu tj. orzeczenia o wywłaszczeniu także poza rozprawą po myśli przepisu art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dowód ten był znany stronom postępowania.
Odnośnie drugiego dokumentu, na który powołuje się Sąd Wojewódzki, a mianowicie aktu notarialnego lub wypisu z kw., wskazującego na bezsprzeczną własność S. E. co do nieruchomości objętej wywłaszczeniem, skarżący stwierdzili, że jest to okoliczność niepodważalna, także wynikająca z niespornych twierdzeń obu stron postępowania, a także zgromadzonych już dowodów, w tym orzeczenia wywłaszczeniowego.
Do skargi kasacyjnej dołączono odpis przedmiotowego orzeczenia o wywłaszczeniu oraz odpis aktu notarialnego, wnosząc o zaliczenie ich w poczet dowodów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna Miasto [...] wniosło o jej oddalenie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Słusznie skarżący podnoszą, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł skorzystać z uprawnień wynikających z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwanej dalej ppsa) i uzupełnić materiał dowodowy o stosowne dokumenty. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem nie sprowadza się li tylko do przeprowadzenia przed Sądem dowodu w dokumentów, ale przede wszystkim, co nie zostało wprost wskazane przez Sąd I instancji, do oceny tych dowodów, a przede wszystkim tego podstawowego dowodu, jakim jest zakwestionowanie orzeczenia o wywłaszczeniu przez organ administracji publicznej, pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a.
W aktach postępowania administracyjnego brak jest tego orzeczenia. Akta sprawy nie zostały ponumerowane w związku z tym nie można stwierdzić czy znajdowało się ono w tych aktach.
Z protokółu przesłuchania M. Ś. wynika, że okazał jedynie kopię przedmiotowego orzeczenia.
Do treści tego dokumentu odwołuje się organ w swoich decyzjach, a więc musiała ona być organowi znana. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ skonfrontował treść orzeczenia z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 z późn. zm.) oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. M.in. organ powołuje się na pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 16 stycznia 1951 r., które odnosi się do wytycznych planu zagospodarowania, gdzie przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cel publiczny, ale konfrontuje je jedynie ze zdaniem pierwszym pkt 2 art. 2, pomijając zupełnie dalszą treść tego przepisu i w związku z tym wyciągając nieprawidłowe wnioski.
Ponieważ nie zdołano odszukać akt postępowania wywłaszczeniowego, to w tym zakresie jedynym dokumentem jest kopia orzeczenia z dnia 20 listopada 1953 r. o wywłaszczeniu. Należy zwrócić uwagę, iż niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, przy czym organ uznał, że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. rażące naruszenie prawa.
Jednakże rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, w tym wypadku orzeczeniem administracyjnym.
Cechą rażącego prawa jest oczywisty charakter naruszenia prawa. W sytuacji gdy ocenie pod kątem istnienia tej przesłanki podlega decyzja sprzed 50 lat i to w dodatku gdy brak jest stosownych dokumentów oryginalnych, organ administracji publicznej jest zobligowany brać pod uwagę wszystkie dowody, nawet pośrednie, celem pełnego wyjaśnienia sprawy. Przede wszystkim zaś takie dowody, które pochodzą z okresu wydania orzeczenia.
Oczywistym jest, iż niezachowały się niemieckie dokumenty z okresu okupacji, ale pomocne w tym zakresie mogą być właśnie dowody pośrednie. Dowody te mogą być pomocne nie tylko do ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość była zajęta w okresie okupacji na cel określony w art. 2 pkt 1 ww. dekretu, ale również co do istnienia pozostałych przesłanek umożliwiających zastosowanie tego dekretu. Zwłaszcza, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła jedynej nieruchomości wywłaszczonej w związku z realizacją obiektów jeziora [...].
Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i jego przeanalizowaniu, organ władny będzie ocenić treść zakwestionowanego orzeczenia z treścią przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., stanowiącego podstawę wywłaszczenia w kontekście ewentualnie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Z tych też przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok uchylający decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest zgodny z prawem, chociaż uzasadnienie nie zawiera pełnych wskazań co do dalszego toku postępowania. W związku z tym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona i na mocy art. 184 ppsa Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.