Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1761/11 oddalił skargę Z. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Dyrektor Izby Celnej w Warszawie w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), mianował Z. R. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Z. R. w odwołaniu domagał się uchylenia powyższego aktu i mianowania go na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej kierownicy urzędów zostali zobowiązani do mianowania funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowano w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
Odwołujący domaga się mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który wskazane w nim wymogi spełniał bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że w dacie tej odwołujący zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez odwołującego się stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Warszawie było mianowanie Z. R. na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. R., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" i niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez 1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i granicach prawa oraz wyrażonej w art. 6 K.p.a zasadzie praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, a ponadto 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. a także 3) art. 138 § 1 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcia sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę Z. R. oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Skarżący powołując się na treść powyższego przepisu podnosił, że w okresie od dnia 15 września 2003 r. do dnia 31 lipca 2006 r. zajmował stanowisko p. o. Kierownika Referatu Elementów Kalkulacyjnych, starszego Kontrolera Celnego wyznaczonego do kierowania sekcją Kontroli Przedsiębiorców oraz p. o. Kierownika Referatu Kontroli Przedsiębiorców, starszego kontrolera celnego kierującego zespołami funkcjonariuszy – Mobilna Grupa Kontrolna w Siedlcach. Ustawodawca w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.
Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów Nr 24 z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF. Nr 14, poz. 103), które wydane zostało za podstawie art. 1 lit. d ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje – składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Przepis § 10 ust. 3 ww. zarządzenia stanowił z kolei, że sekcją kieruje osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu. Skoro zatem w świetle przepisów ww. zarządzenia Nr 24 osoba kierująca sekcją nie była powoływana przez dyrektora Izby Celnej, na wniosek naczelnika urzędu celnego, lecz wyznaczana przez naczelnika urzędu, to nie można uznać, że było to stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Na podstawie art. 223 ust. 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień służbowy w korpusie podoficerów uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni przepisu art. 223 ust. 3, której domaga się skarżący i która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych.
WSA w Warszawie stwierdził również, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów K.p.a. i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W skardze kasacyjnej Z. R., reprezentowany przez adwokata, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do funkcjonariuszy pełniących w dniu wejścia w życie obowiązki kierujących sekcją, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, ponadto błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie sformułowanie: "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot ten oznacza dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, a nadto polegająca na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do funkcjonariusza pełniącego obowiązki kierującego sekcją i pełniącego funkcję kierownika zmiany, gdyż nie można uznać, że były to stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników z uwagi na niepowołanie na nie przez dyrektora izby celnej, lecz wyznaczenie przez bezpośredniego przełożonego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego;
2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 K.p.a. tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy prowadzące postępowanie i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 233 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. i SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz na podstawie pisemnego polecenia Szefa Służby Celnej nr SC/0681/293/09/16499;
b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji, pomimo że organ wydał orzeczenie nieprzewidziane w art. 138 K.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko odnośnie do mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Literalna wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 prowadzi zatem do wniosku, że zakresem tego przepisu objęci są wszyscy funkcjonariusze, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy, a zatem i w dniu jej wejścia w życie pełnili obowiązki na stanowisku wiążącym się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stanowisko Kierującego Sekcją, pełniącego obowiązki Kierownika Referatu Elementów Kalkulacyjnych oraz pełniącego obowiązki Kierownika Referatu Kontroli Przedsiębiorców, na których przez okres trzech lat przed dniem wejścia w życie ustawy skarżący pełnił służbę, niewątpliwie należą do tej kategorii. Fakt, że skarżący został wyznaczony, a niepowołany na kierującego sekcją tj. na stanowisko kierownicze oraz, że pełni obowiązki na stanowisku nieprzewidzianym zarówno przepisami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, jak i aktualnie obowiązującej nie może wywoływać dla niego negatywnych konsekwencji.
Według skarżącego kasacyjnie wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że chodzi o dowolny czas istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w dyspozycji tego przepisu istniał do dnia wejścia w życie ustawy, to użyłby w tekście ustawy zwrotu "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Na konieczność stosowania jednolitej terminologii w aktach prawnych zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 14 września 2001, sygn. akt SK 11/00 stwierdził, że niedopuszczalne jest stanowienie przepisów prawa, w których używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację.
Zatem należy przyjąć, że ustawodawca dyspozycją art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej objął zarówno stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, jak i stany faktyczne poprzedzające wejście w życie ustawy. Mając powyższe na uwadze, skoro skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, to zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych służby celnej. Nie jest bowiem konieczne, aby stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy, lecz wystarczające jest, aby istniał przed dniem wejścia jej w życie.
Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że WSA w Warszawie oddalając skargę, nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., przyjmując, że działanie organu nie narusza wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności. Z przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, a także z art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w granicach prawa i na podstawie prawa. Źródłami prawa są zaś Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wydając akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., nie oparł się na przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach znak SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ.
Sąd I instancji naruszył nadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem nie uchylił decyzji pomimo, że organ wydał orzeczenie nieprzewidziane w art. 138 § 1 K.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko co do mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Szef Służby Celnej wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r., rozstrzygnął sprawę wyłącznie w zakresie określenia korpusu. Organ w żaden sposób nie wypowiedział się w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego, mimo że akt mianowania dotyczył zarówno określenia korpusu, jak i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, który swoim rozstrzygnięciem nie obejmuje części sprawy, jest sprzeczna z art. 138 k.p.a., a tym samym powinna zostać uchylona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust.1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.
Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61).
Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244). Znaczenie przepisu –jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s.
77) - zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie.
Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni.
Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach.
Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty.
Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.
1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Dlatego wytyk naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Z miarodajnych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że Z. R. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Skoro w dniu 30 października 2009 r. nie spełniał warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż w tym czasie nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełnił obowiązków na takim stanowisku, to oczywistym jest, że nie mógł być on mianowany na stopień w korpusie młodszych Służby Celnej. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zatem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Niezasadny jest ponadto wytyk dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 K.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta nazywana jest w nauce prawa zasadą praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze, co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej.
Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria nie zostały zmienione a jedynie uściślone przez Szefa Służby Celnej działającego na podstawie art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.
To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje także w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można więc twierdzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art.6 K.p.a., a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP.
Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezpodstawny.
Ostatni sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. Taka konstrukcja powołanego wytyku jest w sposób oczywisty wadliwa. Poprawnie skonstruowany zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania sposobu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. winien – oprócz tego przepisu – wskazywać pozostające z nim w związku odpowiednie normy materialne. Tymczasem powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 138 § 1 K.p.a. nie ma takiego charakteru, jest bowiem przepisem procesowym. Zarzut naruszenia tego przepisu musiałby być zatem powiązany z art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie z art.145 § 1 pkt.1 lit. a tej ustawy. Złamania tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej jednak nie wytknięto. Takiego mankamentu nie można przy tym traktować jako oczywistej omyłki, bowiem w podstawach kasacyjnych oraz w uzasadnieniu skargi mowa jest wyłącznie o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że gdyby nawet zarzut naruszenia art.138 § 1 K.p.a. prawidłowo zostałby powiązany z art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a., to uchylenie na tej podstawie decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy popełnione przez organy administracji uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie o takiej sytuacji nie może być mowy.
Przepis art. 223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie wojskowe. Dany stopień wojskowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.
Nieprawidłowa redakcja sentencji zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej polegająca na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie określenia korpusu nie miała zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wskazanie korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy, oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, stanowią jedną sprawę administracyjną. Nadto uzasadnienie decyzji, które stanowi jej integralny składnik, pozwala przyjąć, że organ odwoławczy ustosunkował się do całości zagadnień, a tym samym zakres podjętego przez niego rozstrzygnięcia był w istocie prawidłowy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.