Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...], wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 330/04 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Sąd przyjął następujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz ocenę prawną:
Starosta K. decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 122 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) orzekł o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej nr [...] W. – K. pn. "Węzeł komunikacyjny K.-[...]", nieruchomości położonej we wsi G., gmina Z., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G. jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność M. M., dla której w Sądzie Rejonowym w K. prowadzone są księgi wieczyste KW nr[...] i KW nr [...]. Decyzji tej, na podstawie art. 108 kpa, został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu od decyzji Starosty K., M. M. podniósł zarzut naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja o jej wywłaszczeniu została przez niego zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił także, iż organ I instancji nie podjął działań zmierzających do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie.
Wojewoda Ś., rozpatrując odwołanie ustalił, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., przeznaczający nieruchomość M. M. pod budowę drogi ekspresowej nr [...]. Z uwagi na brak porozumienia z właścicielem nieruchomości i w konsekwencji brak możliwości nabycia jej w drodze cywilnoprawnej, Starosta K. zobowiązany był wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, które zakończone zostało decyzją z dnia [...] nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...]. Decyzję tę M. M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wystąpiła z wnioskiem do Starosty K. o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, niezbędne dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa węzła komunikacyjnego K.- [...]. Starosta K. uwzględniając argumentację wniosku wskazującą na ważny interes społeczny, podyktowany naglącą potrzebą poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr[...] w obrębie K. i uznając, że zwłoka w zajęciu nieruchomości jest nieuzasadniona, decyzją z dnia [...] zezwolił na jej niezwłoczne zajęcie. W tym stanie sprawy, Wojewoda Ś. rozpoznając odwołanie M. M. od decyzji Starosty K. stwierdził, że uprawnienie do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika wprost z art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym, że niewydanie zezwolenia zagraża realizacji celu publicznego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.
Decyzję Wojewody Ś. M. M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że została wydana z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art. 8 i art. 13 kpa oraz wskazał, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie doszło do nieprawidłowości, w tym nie podjęto żadnych działań w celu przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie znajdując uzasadnienia do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyny wskazanej przez skarżącego, rozpoznał skargę i wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 330/04 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wobec zaskarżenia przez M. M. do sądu administracyjnego decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości Wojewoda obowiązany był wstrzymać z urzędu wykonanie tej decyzji na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] nie zostało wydane. Niewydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji wywłaszczeniowej, w ocenie Sądu I instancji, wykluczało dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł mieć bowiem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu nie miała przymiotu wykonalności. Tymczasem w chwili wydania zaskarżonej decyzji (w dniu [...]), jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ([...]) decyzja o wywłaszczeniu była decyzją ostateczną i podlegała wykonaniu. W tej sytuacji organy obu instancji nie miały podstaw do orzekania o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydając zezwolenie organy administracji naruszyły art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 9, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię. Na tej podstawie kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. M. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji o jej wywłaszczeniu. Wskazano, że skarga wniesiona na tę decyzję nie została dotąd rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stąd - zdaniem skarżącego organu -decyzja o wywłaszczeniu nie ma atrybutu ostateczności, co sprawia że nie może być dokonany wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości. Podniesiono, iż w dotychczasowej praktyce Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w podobnych sytuacjach przed rozpatrzeniem skargi sam wydawał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o wywłaszczeniu. W obecnej sytuacji, jeżeli Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję o wywłaszczeniu orzeknie o jej uchyleniu, niemożliwa będzie realizacja inwestycji bez uprzedniego wydania decyzji o zajęciu nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.ps.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w jej granicach; z urzędu zaś może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność wskazania, na której z podstaw kasacyjnych została oparta wniesiona skarga kasacyjna, powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - naruszył sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu prawa, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko – radcowski postanawiając w art. 175 § 1 P.p.s.a., że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w istotnym zakresie nie odpowiada wymienionym wymogom. Autor skargi kasacyjnej, formułując podstawy kasacji, nie powołał się na stosowny zapis art. 174 P.p.s.a., ale nie stanowi to jeszcze takiego braku skargi kasacyjnej, który stanowiłby wystarczającą podstawę do jej oddalenia w myśl art. 184 P.p.s.a. Z brzmienia petitum skargi kasacyjnej wynika bowiem dostatecznie, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 9, art. 121 ust. 1 i art. 123 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez - jak podano - "niewłaściwe zastosowanie i wykładnię" jednak nie uzasadniono. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym polegał błąd Sądu I instancji co do wykładni wskazanych przepisów ustawy i jakie rozumienie tych przepisów należałoby uznać za prawidłowe oraz z jakich przyczyn zastosowanie tych przepisów przez Sąd było niewłaściwe. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono, z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę w sprawie o niezwłoczne zajęcie nieruchomości miał dokonywać wykładni i stosować przepisy art. 121 i art. 123 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą wywłaszczenia nieruchomości, a nie jej zajęcia.
Należy podkreślić, że stosownie do art. 176 P.p.s.a. uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i z jego treści musi jasno wynikać procesowy zamiar i tok rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania, czy interpretowania treści przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji.
Z tego powodu skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.