Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przymusowego wykwaterowania z lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], którą to decyzją, na podstawie art. 38 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), zarządzono przymusowe wykwaterowanie Z. P. z lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...].
Wskazano, że Z. P. posiada od 1986 r. tytuł prawny do przedmiotowego lokalu i pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.990,70 zł miesięcznie. Opłata miesięczna za lokal wynosiła 640,26 zł. Zaległość wobec Agencji z tytułu używania lokalu przekracza okres 3 miesięcy i według stanu na dzień 30 listopada 2009 r. wynosi 50.916,32 zł. Jednocześnie organ wskazał, że Z. P. nie należy do kategorii osób określonych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto ustalił, iż wraz z nim w przedmiotowym lokalu takie osoby nie zamieszkują. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w stosunku do osób niebędących żołnierzami służby stałej, które nie uiszczają pełnych opłat za używanie lokalu lub pełnych opłat pośrednich z tytułu zajmowanego lokalu mieszkalnego przez łączny okres dłuższy niż trzy miesiące, dyrektor oddziału regionalnego Agencji zarządza przymusowe wykwaterowanie w trybie art. 45 ustawy.
Na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślając że nienagannie pełnił służbę i przydzielona kwatera nadal mu przysługuje. Zaistniałe zadłużenie tłumaczył tym, że wypłacana mu emerytura jest zaniżona, a nadto tym, że organ odmówił mu umorzenia zadłużenia i rozłożenia zaległości na raty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i wyczerpujący, a skarżący całkowicie lekceważy obowiązek uiszczania opłat z tytułu zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz nie przedstawia realnych propozycji rozwiązania problemu zadłużenia.
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 12 czerwca 2008 r. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego Sąd uznał, że pomimo wejścia w życie zmian w ustawie o zakwaterowaniu, do rozpoznania przedmiotowej sprawy należało stosować przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia niniejszego postępowania.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), w stosunku do osób niebędących żołnierzami służby stałej, które nie uiszczają pełnych opłat za używanie lokalu lub pełnych opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego przez łączny okres dłuższy niż trzy miesiące, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zarządza przymusowe wykwaterowanie w trybie art. 45 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd wskazał, że użyte w art. 38 ust. 2 powołanej ustawy sformułowanie "zarządza" oznacza, że w sytuacji spełnienia przesłanek w nim zawartych organ jest zobowiązany do zarządzenia przymusowego wykwaterowania w trybie art. 45 ustawy.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie uiszcza pełnych opłat za używanie i zajmowanie lokalu przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Strona nie kwestionuje, iż zadłużenie to przekracza kwotę 60.000 zł. Jednocześnie bezsporne jest, iż skarżący nie należy do kategorii osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 powołanej ustawy, również nie zaistniały w sprawie przesłanki z art. 45 ust. 3 pkt 4 oraz art. 45 ust. 3 pkt 5 tej ustawy, uprawniające do otrzymania lokalu socjalnego od gminy.
Dodatkowo Sąd wskazał, iż skarżący nie jest osobą obłożnie chorą – to jest stosownie do wskazanej normy prawnej, osobą, która dysponuje dokumentem urzędowym lub zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym stan zdrowia, w którym chory bez narażenia życia lub zdrowia nie może prowadzić normalnej egzystencji, a w szczególności nie jest zdolny do podjęcia żadnej pracy, wydanym nie wcześniej niż 1 miesiąc przed wykonywaniem przymusowego wykwaterowania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Z. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, to jest "art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli działania Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i wydanej przez niego decyzji, pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, gdy wydana decyzja w sposób oczywisty narusza prawo",
- 2) przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach określonych zarzutami i wnioskami skargi, a także podstawą prawną powołaną przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, przez jego niezastosowanie wynikające z uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracyjny posiadał i nadal posiada dokumenty, które uzasadniają zakaz wykwaterowania. Skarżący kasacyjnie w tym względzie chciałby jako dowód powołać decyzję Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia 4 lutego 1986 r. o przyznaniu mu dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia – z zastrzeżeniem, iż powierzchnia ta jest mu przyznana na stałe i trwale.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania, to sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednakże Sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2010, wydanie 4, str. 313).
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną.
Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie skontrolował działań organu administracyjnego zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowi naruszenie tegoż przepisu. Dopuścił się także naruszeń, które miały wpływ na podjęte rozstrzygniecie, zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także uznać należy za uzasadniony.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie tytułem prawnym do zajmowania przez Z. P. lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...] jest decyzja przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia 4 grudnia 1986 r. Natomiast – jak wynika z akt sprawy – w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przymusowego wykwaterowania go z tego lokalu została zamieszczona informacja o istniejącym zadłużeniu, które to zadłużenie przekracza okres 3 miesięcy.
Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej orzekł o przymusowym wykwaterowaniu Z. P. z lokalu mieszkalnego z uwagi na istniejące zadłużenie przekraczającego trzy miesiące. Decyzję tę utrzymał w mocy Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swych rozważaniach wskazał, że zadłużenie skarżącego za zajmowany lokal przekracza okres trzech miesięcy oraz, że nie należy on do kategorii osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Wskazać w tym miejscu należy, że z art. 45 ust. 3 powołanej ustawy określa katalog przesłanek, których zaistnienie wyklucza wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Wskazać także należy, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, iż z udziałem skarżącego toczyły się sprawy zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, których przedmiotem było zaskarżanie przez Z. P. wadliwych – w jego ocenie – orzeczeń Wojskowych Komisji Lekarskich, które to Komisje miały orzekać w przedmiocie związku choroby (inwalidztwa) ze służbą wojskową skarżącego oraz określać jego zdolność do czynnej służby wojskowej..
W niniejszej zaś sprawie skarżący zarzuca organowi bezprawne przymusowe wykwaterowanie go z lokalu mieszkalnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organ administracyjny dokonał niewłaściwej analizy sytuacji skarżącego pod kątem spełnienia przez niego przesłanek określonych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a Sąd pierwszej instancji zaaprobował to stanowisko. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie należy do osób określonych w art. 45 ust. 3 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy wykazane zostało, że skarżącemu przyznano dodatkową powierzchnię mieszkalną z uwagi na stan zdrowia.
Podkreślić należy, że skoro ustawodawca w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nałożył na organ obowiązek ustalenia, czy zobowiązany do opróżnienia lokalu jest między innymi osobą niepełnosprawną, albo emerytem lub rencistą, to zarazem dopuścił możliwość uzyskania tych danych od podmiotów nimi dysponujących. Dane w tym zakresie zatem mają służyć ochronie tych praw.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie dogłębna analiza orzeczeń Wojskowych Komisji Lekarskich wydanych w stosunku do skarżącego ma bardzo istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, gdyż może włączyć Z. P. do kręgu osób wskazanych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć należy w tym miejscu, że organ administracji publicznej nie może poprzestawać na oczekiwaniu na zgłoszenie przez stronę środków dowodowych, lecz winien zgodnie z zasadą oficjalności z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do praworządnego załatwienia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny nie dokonał należytych ustaleń co do zastosowania przepisu art. 45 ust. 3 powołanej ustawy.
Zauważyć ponadto należy, że z akt wynika, iż skarżący wnosił o rozłożenie przedmiotowego zadłużenia na raty, jednakże organ odmówił mu takiej możliwości. Natomiast prowadzenie egzekucji administracyjnej w stosunku do skarżącego z tytułu zadłużenia za lokal wskazuje, że po potrąceniu należności z emerytury, pozostaje mu 1.316, 62 zł miesięcznie. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że skarżący nie stara się o uregulowanie spraw opłat za lokal.
W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej wywody, a w razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 45 ust. 3 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, umorzy postępowanie w sprawie.
Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.