Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 979/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie: I. oddalił skargę M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 11 października 2021 r. nr SKO.81.324.2021 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego; II. przyznał adwokatowi [...] od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (k. 69, 87-93 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł M.F. (dalej skarżący), reprezentowany przez adw. [...], zaskarżając wyrok II SA/Ol 979/21 w części, tj. w zakresie oddalającym skargę (punkt I), zarzucając wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zm. poz. 1491 i z 2020 r. poz. 2320, dalej kpa), polegające na nieuchyleniu w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej zaskarżonej decyzji II instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 kpa polegającym na zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego i wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zgodnie ze słusznym interesem skarżącego;
- 2. prawa materialnego: art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369 i z 2021 r. poz. 794 i 803, dalej ups), polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że w okolicznościach sprawy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adw. [...] kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej mu z urzędu, wskazując, że opłata ta nie została uiszczona ani w całości, ani w części. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzania w niniejszej sprawie rozprawy (k. 98-100v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ppsa. Powołanie się na obie podstawy wymaga - co do zasady - rozważenia w pierwszej kolejności prawidłowości zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Istotą sporu w tej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, mogący stanowić przesłankę do przyznania skarżącemu kasacyjnie specjalnego zasiłku celowego na zakup [...] w kwocie [...] zł i naprawę [...] w kwocie [...] zł. (k. 80, 76 akt Wójta; k. 4 akt Kolegium). Decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zarówno co do samego przyznania świadczenia, jak i jego wysokości. Uznanie administracyjne nie oznacza, że działanie organu cechuje dowolność. Przy podjęciu decyzji musi się on kierować jasnymi, czytelnymi i weryfikowalnymi kryteriami, a decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikać będzie jakie czynniki zdecydowały o jej treści. Wysokość przyznawanego świadczenia determinuje z jednej strony zakres zgłaszanych potrzeb, z drugiej zaś możliwości finansowe organów pomocy społecznej.
Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem strona w pierwszej kolejności, w celu zaspokojenia swoich potrzeb, winna wykorzystać własne możliwości i środki, a dopiero, gdy okażą się one niewystarczające, może zwrócić się o pomoc państwa w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Uznanie administracyjne w tym przypadku nie nosiło znamion dowolności.
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę dostatecznie wyjaśniły stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrawszy i rozpatrzywszy cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Sąd I instancji słusznie uznał, że organy obu instancji oceniły zebrane dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 550-551, nb 1-3). Zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo ustaliły dochód rodziny (art. 8 ust. 3 i 4 ups) i odniosły się do kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ups), którego skarżący kasacyjnie nie spełnia - czego skarżący nie negował. Organy dostatecznie uzasadniły brak przesłanek do przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego na zakup [...] i naprawę [...] opałowego.
Dodatkowo, organ II instancji rozważył kwestię istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups, tj. w kontekście rozważania zasadności wnioskowanego specjalnego zasiłku celowego, w szerszym zakresie aniżeli uczynił to organ I instancji (s. 3-4 uzasadnienia decyzji z 11 października 2021 r.; k. 84-82 akt administracyjnych). W tej sytuacji nie sposób przypisać organowi II instancji naruszenia art. 15 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Kolegium nie ograniczyło się jedynie do oceny prawidłowości ustaleń i oceny dokonanych przez organ I instancji, lecz skorzystało ze swych szerszych uprawnień, jako organ II instancji, dokonując własnych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz analizy prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w kontekście ewentualnego istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku do przyznania specjalnego zasiłku celowego, rozszerzając ocenę prawną i argumentację w tym aspekcie.
Niesatysfakcjonujący dla skarżącego kasacyjnie wynik ów analizy nie świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 7, 15, 77 § 1 lub art. 80 kpa, lecz o odmiennej ocenie faktów w zestawieniu z normą materialnoprawną zawartą w art. 41 pkt 1 ups. Ewentualny brak kompleksowego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji wobec wyraźnie uszczegółowionego stanowiska Kolegium nie miał istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro organ II instancji rozpoznał sprawę w sposób wyczerpujący. Uchybienia organu I instancji nie mogą każdorazowo prowadzić do uchylenia decyzji przez organ II instancji, który władny jest do dokonania ustaleń faktycznych i odpowiednio oceny prawnej we własnym zakresie. Ewentualne braki w tym zakresie w postępowaniu przed organem I instancji nie stanowią naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jeżeli zostały one uzupełnione przez organ wyższego stopnia. Taka też sytuacja miała miejsce w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że organ I instancji w swych ustaleniach całkowicie pominął okoliczności związane z bieżącymi kosztami utrzymania rodziny skarżącego: kosztów wyżywienia, zakupu przedmiotów niezbędnych do codziennego funkcjonowania (np. odzieży, środków czystości), leczenia, a także innych usprawiedliwionych kosztów codziennego życia, które w obecnych czasach niewątpliwie rosną i w sposób znaczący obciążają domowy budżet każdej rodziny, w szczególności takiej, która posiada niezbyt wysokie dochody. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy prawidłowo wskazały, że tego rodzaju koszty nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym stanowi art. 41 ust. 1 ups. Stanowią one usprawiedliwione, lecz zwykłe koszty służące zabezpieczeniu bytu rodziny. Nie mają charakteru wyjątkowego. Sytuacja finansowa strony może być podstawą do przyznania na jej rzecz zwykłego zasiłku celowego, o którym stanowi art. 39 § 1 i 2 ups.
Pomoc w formie tego świadczenia jest jednak obwarowana kryterium dochodowym ustalonym przez ustawodawcę. Jeżeli strona przekracza to kryterium, choćby nieznacznie, nie ma wówczas podstawy prawnej do przyznania zwykłego zasiłku celowego. Same zaś niskie, lecz stałe dochody rodziny skarżącego, nie są okolicznością szczególną, która pozwalałaby przyznać jej świadczenie w formie specjalnego zasiłku celowego.
[...] skarżącego kasacyjnie niewątpliwie stanowi [...] i dodatkowe obciążenie budżetu domowego rodziny. Nawet tego rodzaju wyjątkowe sytuacje, co do zasady, nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku decydującego o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego. Mają one charakter incydentalny, ale są wpisane w część ludzkiej egzystencji. Dlatego każdy racjonalnie zarządzający wydatkami rodzinnymi człowiek powinien dążyć do wygospodarowania z cyklicznie osiąganych dochodów choćby niewielkich sum pieniężnych i czynić oszczędności, z których możliwe jest pokrycie całości lub części wydatków związanych z takimi sytuacjami, jak [...]. W tej sytuacji istotne jest również uprawnienie strony do otrzymania zasiłku [...], który częściowo łagodzi finansowe obciążenie związane z [...], niwelując w tym aspekcie negatywne skutki dla codziennych, usprawiedliwionych kosztów utrzymania skarżącego kasacyjnie i pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym [...].
Organy administracji, zarówno w I, jak i II instancji, przeprowadziły kompleksowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe odnośnie do rzeczywistej sytuacji dochodowej, zdrowotnej i majątkowej skarżącego. Prawidłowo w wyniku tego postępowania ustaliły stan faktyczny, które następnie poddały trafnej ocenie. Ocena ta odpowiadała normie prawa materialnego (art. 41 pkt 1 ups.). Organy obu instancji miały na uwadze [...] skarżącego kasacyjnie i skutki, jakie wywarła ona na budżet jego gospodarstwa domowego. Organy administracji rozpoznały istotę sprawy. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, postępowanie administracyjne w tej sprawie w pełni odpowiadało prawu. Przywołane przez Kolegium orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na prawidłowe rozumienie przez organ odwoławczy normy wywiedzionej z art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 4 ups. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji podjętych przez organu w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, słuszne jest stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że brak było w niniejszej sprawie przesłanek do przyznania na rzecz skarżącego kasacyjnie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego wobec zaistnienia ku temu szczególnych okoliczności. Skarżący nie wykazał, że zachodzi co do niego przypadek szczególnie uzasadniony, który uzasadniałby przyznanie świadczenia, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ups. Okolicznościami takimi nie są ani niskie dochody skarżącego kasacyjnie i jego [...], ani [...], ani [...] zarówno skarżącego kasacyjnie, jak i [...] (k. 1, 2 akt administracyjnych), ani też [...] skarżącego kasacyjnie. O ile okoliczności te są przyczyną trudnej sytuacji życiowej, dochodowej i majątkowej skarżącego kasacyjnie i jego [...], którzy egzystują na granicy ubóstwa, o tyle nie stanowią - nawet rozpatrywane łącznie - o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku mogącego być podstawą do przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku celowego.
Uznanie administracyjne organów obu instancji było swobodne, pozbawione cech dowolności i odpowiadało treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 41 pkt 1 ups. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich.
Szybszy wzrost cen w stosunku do dochodu, o ile ocenić należy jako sytuację społecznie niepożądaną, nie ma wpływu na dokonaną ocenę, ponieważ ów wzrost dotyczy w istocie wszystkich obywateli. Ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Jedynie na marginesie należy dodać, że w sprawach o świadczenie z pomocy społecznej Centrum Usług Społecznych w [...] może zwrócić się np. do Krajowej Administracji Skarbowej (dalej KAS) lub właściwej fundacji, czy te placówki nie dysponują obuwiem i kurtkami dla [...] (k. 13, 48-46 akt administracyjnych). W szczególności KAS przekazuje podmiotom prowadzącym działalność charytatywną odzyskane od przestępców (np. pochodzące z przemytu lub wyprodukowane w Polsce produkty, oznaczone fałszywie - z naruszeniem prawa - znakami towarowymi znanych marek, a nadające się do normalnego użytku buty bądź ubrania; art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 kpa). Być może skarżący mógłby w ten sposób zaspokoić potrzebę uzyskania przydatnego dla siebie i [...] obuwia i ubrań. Na potrzebę wzmożenia pracy socjalnej ze skarżącym wskazuje jego pewna nieporadność życiowa (np. rezygnacja skarżącego z ubiegania się o zasiłek celowy na żywność, co skutkowało umorzeniem postępowania decyzją z [...] grudnia 2019 r., gdy już po miesiącu odmówiono skarżącemu decyzją z [...] stycznia 2020 r. przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności; k. 25-24, 51-49 akt administracyjnych). Być może naprawa zawiasów w drzwiach łazienki może być zrealizowana drodze pomocy sąsiedzkiej, zorganizowanej dzięki pracy socjalnej.
Pełnomocnik skarżącego wystąpi z odrębnym wnioskiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, składając stosowne oświadczenie (art. 258 § 2 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.