Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 279/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Legnicy do załatwienia wniosku z dnia 1 sierpnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami. Orzekł także, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził koszty postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. K. M., dziennikarz dziennika "[...]", powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.) wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Legnicy (powoływanego dalej w skrócie jako Z.O. PZŁ) o udzielenie informacji dotyczących przewodniczącego Zarządu Okręgowego, a w szczególności: kto jest przewodniczącym, od kiedy pełni tę funkcję, ile dni przebywał w 2013r. na urlopie, zwolnieniu lekarskim oraz delegacjach służbowych i jakie z tego tytułu PZŁ poniósł koszty.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. Z.O. PZŁ zwrócił się do P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M. oraz upoważnienia, na które powołuje się on w swoim wystąpieniu.
W skardze z 15 września 2014 r. P. G. zarzucił Z.O. PZŁ bezczynność polegającą na nieudzieleniu opisanej informacji publicznej z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014r., poz. 782, zwanej dalej w skrócie u.d.i.p) w zw. z art. 3a u.p.p. Skarżący wskazał, że PZŁ wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, zatem informacja o działalności organów związku winna być udzielana zarówno na wniosek prasy, jak i każdego obywatela.
W odpowiedzi na skargę Z.O. PZŁ wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Wyjaśnił, że nie odmówił ani nie zwlekał z odpowiedzią na zadane pytania w trybie u.p.p., ale miał prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku, podniósł, że stosownie do art. 3a u.p.p. – w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek pochodzi od prasy – dziennika "[...]". K. M. powoływał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego, wniosek ten posiada znak i nagłówek dziennika "[...]", wnioskodawca oświadczył, że jest dziennikarzem tego dziennika, wskazał jego dane teleadresowe, a jako podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 u.p.p. Z tej racji, zdaniem Sądu I instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]".
Sąd ten stwierdził także, że zgodnie z art. 3a u.p.p. osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak osoba działająca na podstawie u.d.i.p., a co za tym idzie, stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy u.d.i.p. Adresat wniosku powinien tym samym dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy też rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Podkreślono, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013r. poz. 1226 ze zm.) Polski Związek Łowiecki został zobowiązany do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Zadania te m.in. obejmują:
- 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;
- 2) troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;
- 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;
- 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;
- 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;
- 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;
- 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;
- 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;
- 9) współpracę z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;
- 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;
- 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;
- 12) realizację innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie zastosowanie miały – na mocy art. 3a Prawa prasowego – przepisy ustawy o informacji publicznej. Ponieważ do dnia orzekania Z.O. PZŁ wnioskowanej informacji nie udzielił, Sąd stwierdził bezczynność, na podstawie art.149 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.),
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.O. PZŁ w Legnicy, domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. poprzez zastosowanie błędnej wykładni tego przepisu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek w trybie prawa prasowego powinien zostać sporządzony przez dziennikarza, dziennikarz ten powinien podlegać rygorom określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, tzn. albo pozostawać w stosunku pracy z redakcją, albo zajmować się działalnością na jej rzecz i z jej upoważnienia. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu dziennikarza, a użycie papieru firmowego wraz z danymi teleadresowymi redakcji nie może być dowodem na to, że osoba posługująca się nim jest dziennikarzem.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd dopuścił w swoim orzeczeniu wybiórczą ocenę formalną wniosku przez organ, gdyż uznał, że powinien on z urzędu zbadać, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku, czyli od kogo pochodzi, czy osoba ta ma prawo działać na rzecz redakcji i wskazywać jej adres, pozostała poza zainteresowaniem Sądu. Takie podejście, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oznacza, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. jest przepisem martwym. W ocenie skarżącego kasacyjnie usunięcie braku, do którego wzywał, ma istotne znaczenie, ponieważ wnioskodawca K. M. wskazywał nie swój własny adres, a adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby u.d.i.p. i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy.
Natomiast wskazanie we wniosku K. M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji. Autor skargi kasacyjnej uznał za zbyt daleko idące stanowisko Sądu I instancji, że samo wniesienie skargi na bezczynność powoduje, iż automatycznie należy uznać, że wnioskodawca żądał informacji na zlecenie redaktora naczelnego. Skarga pełnomocnika dziennika "[...]" wprawdzie nazywa K. M. "dziennikarzem", ale nie uprawdopodabnia w żaden sposób tego twierdzenia. Nawet zakładając, że w dacie skargi wnioskodawca był osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p, to brak jest pewnej informacji, czy w dniu skierowania pytania w trybie prawa prasowego nią był. Wśród załączników do skargi nie ma ani oświadczenia o zatrudnieniu w redakcji, ani kopii upoważnienia redakcji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(pkt 2).
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na trafność podniesionego w niej zarzutu.
Na wstępie należy stwierdzić, że do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 P.p.s.a. – tj. zobowiązania Zarządu do załatwienia wniosku konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Legnicy, mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza, pozostawał w bezczynności w tym zakresie.
Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.
We wniosku z dnia 1 sierpnia 2014r. jako jego podstawa wskazany został art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Ustawa ta przewiduje dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy uregulowany w art. 3a, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udzielenie lub odmowa powinny nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.
Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 ustawy Prawo prasowe i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielania prasie informacji.
Stosownie do powołanego przepisu przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.
W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy.
Odmowę, o której mowa w ust. 3 lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.
Prasa to w myśl art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo prasowe publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską.
Dziennikarzem natomiast jest w myśl art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art.
- 4. Aby zatem wniosek mógł zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe konieczne jest wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt.
- 1. Wnioskodawca powinien stosownym dokumentem wykazać, że jest dziennikarzem. Za udokumentowanie tego faktu nie można uznać złożenia wniosku na papierze firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "[...]" jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które nie zostało złożone.
Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje również wtedy, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Legnicy z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe, powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika, w żaden sposób nie udokumentował jednak swoich twierdzeń. Uprawnione zatem było działanie organu wzywające go do nadesłania upoważnienia. Brak odpowiedzi uniemożliwił Zarządowi Okręgowemu weryfikację wniosku, pod kątem czy istotnie pochodzi od prasy.
Trzeba podkreślić, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się osób niebędących dziennikarzami na szczególne uprawnienia przyznane prasie.
W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo stosownego wezwania, wykluczały możliwość uznania, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Legnicy pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.