Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2348/03 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U.z 2003 r. Nr 58, poz. 515) i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), Starosta Powiatu w [...] orzekł o zatrzymaniu J. P. prawa jazdy kategorii BCE Nr 12106/92, do czasu wykazania się przez skarżącego wymaganymi kwalifikacjami, nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P., powyższą decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 lipca 2003 r., złożony w dniu 23 lipca 2003 r., na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz na wszczęte przez organ I instancji postępowanie w sprawie skierowania J. P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Stwierdził też, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. d i g cyt. ustawy, tj. w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w październiku 2003 r. J. P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zarzucając, że została ona wydana bez ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz z naruszeniem art. 130 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Podał ponadto, że postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy zostało wszczęte w dniu 29 lipca 2003 r., a zatem po upływie 1 roku od pierwszego wykroczenia, które miało miejsce w dniu 25 lipca 2002 r. W ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym powinna być wówczas wykazana tylko liczba 20 punktów, bez punktów nałożonych za powyższe wykroczenie. Taka liczba punktów nie uzasadniała wydania decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. oddalił skargę J. P. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy Prawa o ruchu drogowym. Określone naruszenia punktuje się w skali od 0 do 10.Wpisane do ewidencji punkty usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3-20 (art. 130 ust. 2 ustawy).
Art. 130 cyt. ustawy reguluje materialno -techniczną czynność Policji dotyczącą zarówno wpisywania jak i usuwania z ewidencji punktów nałożonych za naruszenie przez kierowcę przepisów o ruchu drogowym. Przepis ten odnosi się zatem do działań Policji, nie ma natomiast żadnego wpływu na dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zatrzymania prawa jazdy. Postępowanie administracyjne w tym zakresie toczy się bowiem przed innym organem i na podstawie zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazany w art. 130 ust. 2 ustawy termin wiąże Policję oraz ma zastosowanie jedynie do określenia sposobu prowadzenia ewidencji i określenia ilości punktów możliwych do upublicznienia w danym dniu w odpowiednim postępowaniu. Termin ten nie jest więc terminem przedawnienia, od którego zależy skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy.
Art. 130 ust. 2 ustawy stanowi ponadto, że jeżeli kierowca przed upływem roku od dnia naruszenia przepisów o ruchu drogowym popełnił nowe wykroczenie, nie stosuje się zasady, że punkty za pierwsze wykroczenie usuwa się po roku z ewidencji. W związku z tym Policja nie miała podstaw do usunięcia 6 punktów za wykroczenie z dnia 25 lipca 2002 roku, gdyż następne wykroczenie zostało popełnione w dniu 6 września 2002 roku, co nie jest w sprawie kwestionowane.
W rezultacie w dniu złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, w omawianej ewidencji prawidłowo figurowało 26 punktów nałożonych na skarżącego za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też na podstawie art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. g i art. 138 ust. 1 cytowanej ustawy Starosta miał podstawę prawną do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu wykazania się przez skarżącego odpowiednimi kwalifikacjami do prowadzenia samochodu. Decyzje tego organu i organu odwoławczego prawa zatem nie naruszają.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył J. P. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył on wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie jego zmiany przez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 715 zł tytułem kosztów postępowania.
Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), polegające na tym, że Sąd administracyjny przyjął z góry, że naruszenie art. 107 § 3 kpa (a nie jak omyłkowo podano § 4) jest uchybieniem niemającym wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odmienne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyrokach z 14 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1415/03, z 13 lipca 2004 r. sygn. akt 6 SA 1337/03 czy z 9 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3475/02. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd uznał owe uchybienia za niemające wpływu na wynik sprawy.
Zarzucił też wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na tym, że w sytuacji, gdy strona kwestionowała przekroczenie 24 punktów, o których mowa w art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, Sąd przyjął z góry, że przekroczyła ona 24 punkty, nie wyjaśniając przy tym, jak należy rozumieć słowa "na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć". Zakwestionował również stwierdzenie Sądu, iż przepis art. 130 ust. 2 ustawy o ruchu drogowym reguluje materialno-techniczną czynność Policji wpisywania i usuwania punktów z ewidencji. Skoro mają to być prawomocne rozstrzygnięcia, to kwestia ta podlega kontroli. Uznanie zaś, że pozbawienie prawa jazdy w drodze czynności materialno-technicznych niepodlegających żadnej kontroli ogranicza się jedynie do przysłowiowego przystawienia stempelka urzędowego, godzi w powagę wymiaru sprawiedliwości.
Skarżący zarzucił też wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał niezrozumiałej i niemożliwej do akceptacji wykładni owego przepisu, o czym świadczą słowa "materialno-techniczną czynność Policji niemającą żadnego wpływu na dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zatrzymania prawa jazdy", a jednocześnie przyjęcie że strona ma 26 punktów, mimo że je kwestionuje. Zakwestionował również stwierdzenie, że termin ten wiąże Policję", co oznacza według niego, że nie wiąże obywatela, starosty czy sądu i "ma zastosowanie jedynie do określenia ilości punktów możliwych do upublicznienia". Jego zdaniem sformułowanie to może prowadzić do sytuacji, że Policja złośliwie upubliczni liczbę 24 punktów za ostatnie 10 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art.107 § 3 kpa. Zgodnie z powoływanym przepisem p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem gdy zachodzi prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. W tej kategorii podstaw uchylenia – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1087/05 - mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.
Regułą przy tym jest, że uchylenie decyzji następuje wówczas,gdy naruszono kilka przepisów procesowych, na przykład art. art.7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Skoro zatem organ administracyjny nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 kpa, nie wykazuje należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego wymaga art.7 kpa a w decyzji nie zawrze uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa, to sąd administracyjny powinien wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 458 - 459). Samo naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, polegające na lakoniczności, a nie na braku uzasadnienia, przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na tym, że w sytuacji, gdy strona kwestionowała przekroczenie 24 punktów, o których mowa w art. 130 ust. 2 Prawa drogowego, Sąd I instancji "przyjął z góry, że przekroczyła ona 24 punkty", wraz z dalszymi rozważaniami w tej mierze, nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie wskazano, ani przy jego przytoczeniu ani w uzasadnieniu, konkretnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został w tym przypadku naruszony. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 130 ust.2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika związany jest z faktem, iż skarga taka winna spełniać określone wymogi. Nie wystarczy w tej mierze powołanie samej podstawy kasacyjnej, tj. w danym wypadku art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz należy wskazać także konkretny przepis ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, który został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić ten zarzut.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przypisując określonemu naruszeniu odpowiednią ilość punktów. Punkty za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym, wpisane do ewidencji, usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. l pkt 3, granica wynosi 20 punktów).
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż przepis ten reguluje działania Policji. Tego typu czynności materialno-techniczne, a w taki sposób określa się, zarówno w literaturze jak i orzecznictwie, czynności ewidencyjne (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2004 r. s. 171), mogą podlegać kontroli sądowej. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się o podjęcie określonego aktu i czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła zaś skargi na tego typu akt czy bezczynność, lecz skargi w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Jednocześnie Sąd prawidłowo stwierdził, że jeżeli kierowca przed upływem roku popełnił nowe wykroczenie, nie stosuje się zasady, iż punkty za wykroczenie usuwa się. Na marginesie należy dodać, iż dokonał przy tym oceny prawidłowości istniejącego wpisu, wskazując na daty popełnienia wykroczeń. Dalsze zarzuty skarżącego wokół tej podstawy skargi kasacyjnej nie mają natomiast znaczenia dla sprawy. Wynikają one w istocie z mylnego utożsamiania występującego w art. 130 ust. 2 ustawy pojęcia "prawomocne rozstrzygnięcia" z aktami podejmowanymi w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem użyty w art. 130 ust. 2 termin odnosi się do naruszeń prawa o ruchu drogowym i wskazuje na podstawy dokonania wpisów, którymi mogą być np. prawomocne mandaty. Nie stanowi więc tego typu "prawomocnego rozstrzygnięcia" w rozumieniu tego przepisu ani skierowanie wniosku, ani wszczęcie postępowania w trybie art. 138 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.