Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 109/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi S. M. (dalej: również Skarżąca) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również: Minister) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność S. M. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r. o wykonaniu wywłaszczenia, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W punkcie drugim Sąd I instancji uznał, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym.

W punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie czwartym Sąd I instancji przyznał od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę tysiąca złotych tytułem sumy pieniężnej. Natomiast w punkcie piątym Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca, w imieniu której działa kurator G. M. (dalej również: kurator Skarżącej), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], zapisanej w KW [...], stanowiącej własność S. M. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. o wykonaniu ww. wywłaszczenia (dalej również: orzeczenia z 1950 r.).

Pismem z 20 września 2019 r., które wpłynęło do organu 7 października 2019 r., kurator Skarżącej wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych orzeczeń z 1950 r. Pismem z 8 października 2019 r. Minister Infrastruktury przekazał według właściwości ww. wniosek Ministrowi Inwestycji i Rozwoju (poprzednikowi prawnemu Ministra Rozwoju i Technologii). Organ pismem z 14 lutego 2020 r. wezwał G. M., kuratora częściowo ubezwłasnowolnionej S. M., do przesłania zezwolenia sądu opiekuńczego na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń z 1950 r. - w terminie 7 dni od doręczenia ww. wezwania.

Ponadto pismem z 15 kwietnia 2020 r. Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie odpisu orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z [...] września 1953 r. Pismem z 16 lipca 2020 r. (data wpływu do organu: 21 lipca 2020 r.) G. M. przesłał prawomocne postanowienie sądu opiekuńczego zezwalające mu na wystąpienie w imieniu ubezwłasnowolnionej częściowo S. M. o stwierdzenie nieważności przedmiotowych orzeczeń z 1950 r. Następnie Minister:

1. - pismami z 18 grudnia 2020 r. zwrócił się do właściwych instytucji o odszukanie i nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy, a także poinformował strony postępowania o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy - do dnia 31 marca 2021 r.;
2. - pismem z 18 stycznia 2021 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie kopii zupełnej księgi wieczystej dawnej [...];
3. - pismem z 24 lutego 2021 r. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o pilne odszukanie i nadesłani kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania odszkodowawczego;
4. - pismem z 20 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o odszukanie i nadesłanie akt przedmiotowego postępowania

Pismem z 29 września 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii poinformował kuratora Skarżącej o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. i tym samym o zakończeniu postępowania nieważnościowego - na podstawie art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) - dalej jako: "nowelizacja k.p.a.".

Kurator Skarżącej wniósł ponaglenie (pismo z 10 marca 2022 r., wpływ do organu - 16 marca 2022 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie, wzywając organ do wydania decyzji kończącej postępowanie, tj. stwierdzającej nieważność orzeczeń z 1950 r.

S. M., reprezentowana przez kuratora G. M. w piśmie z 30 maja 2022 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W skardze zażądano:

1. - stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa;
2. - stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", o istnieniu uprawnienia do żądania przez Skarżącą w stosunku do Ministra stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych;
3. - alternatywnie (w przypadku nieorzeczenia na podstawie ww. art. 149 § 1b p.p.s.a. zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie;
4. - zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;
5. - zasądzenia na rzecz Skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł;
6. - wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5 000 zł.

Kurator Skarżącej podniósł m.in., że w rozpatrywanej sprawie od dnia 17 listopada 2020 r. - wyłącznie z inicjatywy kuratora Skarżącej, który nadesłał do organu niezbędne dokumenty - Minister jest w posiadaniu akt sprawy dających podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych, będących przedmiotem wniosku. Wezwanie z 18 grudnia 2020 r. skierowane do Sądu Rejonowego w [...], jak i wezwanie skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej z 24 lutego 2020 r. o nadesłanie posiadanych w zasobach dokumentów dot. tej sprawy, kurator Skarżącej ocenił jako czynności niepotrzebne i pozorne. Dodatkowo wyczekiwanie przez organ z załatwieniem sprawy do czasu wejścia w życie nowelizacji k.p.a., również świadczy o tym, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Minister Rozwoju i Technologii - w odpowiedzi na skargę – wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie z dniem 16 września 2021 r. nowelizacji k.p.a. Organ nadzoru stwierdził, że zbadał czy istnieją przesłanki skutkujące umorzeniem postępowania w świetle ww. art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że orzeczenie z [...] czerwca 1950 r. zostało doręczone w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.), przez jego opublikowanie w [...] Dzienniku Wojewódzkim z dnia 26 czerwca 1950 r. (Nr [...]). Organ wskazał także, że orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. stanowi podstawę wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...] w oparciu o wniosek Powiatowego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...].

Tym samym, zdaniem Ministra, skoro wnioskodawca wywłaszczenia jako adresat załączył doręczony mu egzemplarz przedmiotowego orzeczenia z [...] września 1950 r., to nie budzi wątpliwości, że musiało mu ono zostać doręczone najpóźniej w dniu 19 stycznia 1951 r. W tej sytuacji Minister stwierdził, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określony w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] czerwca 1950 r. upłynął najpóźniej z dniem 26 czerwca 1980 r., zaś w stosunku do orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia z [...] września 1950 r., upłynął najpóźniej z dniem [...] stycznia 1981 r. Tym samym, w ocenie Ministra, doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa, skoro wniosek o stwierdzenie orzeczeń o wywłaszczeniu i wykonaniu wywłaszczenia został złożony dopiero w 2019 r. O okoliczności umorzenia postępowania z mocy prawa strony zostały zawiadomione pismem z 29 września 2021 r. W tej sytuacji, zdaniem organu wniesienie ponaglenia z 10 marca 2022 r., jak i skargi na bezczynność organu pismem z 30 maja 2022 r., nastąpiło do zakończeniu postępowania w sprawie, co czyni skargę na bezczynność niedopuszczalną i uzasadnia jej odrzucenie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że skarga podlega jednak kontroli sądowoadministracyjnej, organ wskazał, że podniesione przez Skarżącą zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, zatem skarga winna ulec oddaleniu. Przedmiotowa sprawa miała charakter skomplikowany, ze względu na trudności związane z pozyskaniem akt archiwalnych. Trudności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego uniemożliwiły organowi nadzorczemu merytoryczne rozpatrzenie sprawy przed 16 września 2021 r., zaś po tej dacie - z uwagi na umorzenie postępowania z mocy prawa - wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego nie było dopuszczalne. Powyższe okoliczności, a zwłaszcza fakt, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, o czym strony zostały przez organ poinformowane, uzasadnia oddalenie skargi na bezczynność.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 294/22, Sąd I instancji w punkcie pierwszym zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] zapisanej w KW [...], stanowiącej własność S. M. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r. o wykonaniu wywłaszczenia, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W punkcie drugim Sąd I instancji uznał, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym. W punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie czwartym Sąd I instancji przyznał od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę tysiąca złotych tytułem sumy pieniężnej. Natomiast w punkcie piątym Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 a). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że skarga wniesiona w omawianych trybach jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności i przewlekłości organu oraz doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Organy administracji bowiem zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1950 r. wpłynął do organu 7 października 2019 r. Do czasu wydania niniejszego wyroku, organ nie rozstrzygnął przedmiotowego wniosku, w sposób przewidziany w k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że tylko raz w toku postępowania administracyjnego (trwającego od czasu wpływu wniosku do organu do wniesienia skargi na bezczynność około dwóch i pół roku) Minister poinformował strony postępowania - pismem z 18 grudnia 2020 r. - o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz podał przewidywany termin załatwienia sprawy - 31 marca 2021 r. Następnie organ nie zakończył postępowania w wyżej podanym przez siebie terminie, nie wskazując przyczyn zwłoki i nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy, jak tego wymaga art. 36 § 1 k.p.a. Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania.

Sąd I instancji ponadto nie podzielił twierdzenia organu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do Skarżących informacji zawartej w piśmie z 29 września 2021 r. i dlatego skarga na bezczynność powinna podlegać odrzuceniu. W orzecznictwie i doktrynie obowiązuje bowiem zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1185/04). Sprawa administracyjna, która powinna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej nie może być załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieje podstawa do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11).

Takiego obowiązku nie uchyla przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Istnienie takiej normy prawa oznacza, że wydana na jej podstawie decyzja będzie miała jedynie charakter deklaratoryjny. Przesłanki do umorzenia postępowania mogą wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego i być przedmiotem sporu. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a jeżeli uzna, że skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa wystąpił, ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostaje pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym - odwoławczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym - skargowym.

Sąd I instancji wskazał, że w doktrynie (patrz: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:

1. 1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.);
2. 2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;
3. 3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje się następnie, że toczące się 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną. Powyższe zatem oznacza, w ocenie Sądu I instancji, że w dacie orzekania przez Sąd (26 października 2022 r.) Minister nie rozpoznał sprawy, tym samym jego działanie nosiło znamiona bezczynności (punkt II wyroku). W tej sytuacji, Sąd w punkcie I wyroku zobowiązał Ministra do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1950 r. z 24 marca 2021 r. Sąd I instancji uznał też termin jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy za wystarczający do oceny całokształtu materiału dowodowego, jednocześnie rozsądny dla zaprzestania naruszenia prawa Skarżących do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W ocenie Sądu I instancji orzeczona bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III wyroku). Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności czy przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Zakwalifikowanie bezczynności czy przewlekłości jako działań "z rażącym naruszeniem prawa" będzie zasadne, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 2234/15).

Wszystkie wyżej wymienione okoliczności, w ocenie Sądu I instancji zaistniały w sprawie. Organ właściwy do rozpoznania sprawy prowadził postępowanie od października 2019 r. i dotychczas nie rozpoznał wniosku, nie zastosował się w pełni do obowiązków określonych w art. 36 k.p.a. (tylko raz wystosował do stron pismo w tym trybie), a na końcu doszło do sytuacji niewłaściwie ocenionej przez organ jako zakończenie sprawy. Wszystko to oznacza, że przewlekłe działanie Ministra w postępowaniu miało cechy rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 1769/17) wskazał, że wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym i środkiem o charakterze kompensacyjnym, a zatem grzywna lub suma pieniężna powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Suma pieniężna ma też charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i długotrwałego rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18). Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują, że wymierzenie grzywny jest niezbędne do osiągnięcia celu aktu rozstrzygającego sprawę, a przyznanie sumy pieniężnej jest wskazane jako rekompensata dla Skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i rozstrzygnięcie jego sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i długotrwałego rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę rekompensaty skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i rozstrzygnięcie jego sprawy. Działając zatem w granicach dopuszczonego uznania Sąd I instancji uwzględniając skargę, w stanie rażącej przewlekłości, w myśl dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., co do zasady uwzględnił żądanie Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Natomiast zweryfikował je co do żądanej wysokości, bo zasądził sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych. Przyznaną sumę należało potraktować jako pewnego rodzaju rekompensatę za rozpoznawanie sprawy w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem prawa. Rzeczona suma nie może jednak zastępować odszkodowania z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego.

Sąd w realiach rozpatrywanej sprawy uznał, że wymierzenie wskazanej wyżej sumy pieniężnej będzie wystarczającym środkiem dyscyplinująco-represyjnym i odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, o co wnosiła Skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. Art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 2 w zw. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 178 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 - dalej k.r.o.) w zw. z art. 156 k.r.o. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, że wniosek z 20 września 2019 r., o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, który wpłynął do organu 7 października 2019 r. był wadliwy i nie podlegał rozpoznaniu merytorycznemu aż do 21 lipca 2020 r., tj. do chwili uzupełnienia przez kuratora ubezwłasnowolnionej częściowo S. M. braków formalnych ww. wniosku z 20 września 2019 r. przez przesłanie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 09.06.2020 r. sygn. akt [...], udzielającego zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem częściowo ubezwłasnowolnionej - złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji); wskutek ww. uchybienia Sąd nie dostrzegł, iż od 7 października 2019 r. do 21 lipca 2020 r. zachodziła obiektywna przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku;
3. 2. Art. 35 § 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wliczeniu do czasu trwania postępowania okresu opóźnienia zaistniałego z przyczyn niezależnych od organu lub z winy strony, tj. w szczególności okresu od dnia 7 października 2019 r. (tj. od wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności) do dnia 21 lipca 2020 r., tj. do dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku;
4. 3. art. 2 ust. 2 nowelizacja k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;
5. 4. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;
6. 5. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu;
7. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. 1. Art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") przez błędne uznanie, że niewydanie przez organ decyzji deklaratoryjnej umarzającej postępowanie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy kwestia sposobu zakończenia postępowań umorzonych na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie jest oczywista i budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;
9. 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 k.p.a. przez niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie złożenia skargi, jak również w dacie orzekania przez Sąd, było już zakończone;
10. 3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez niezasadne przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, wskutek niedostrzeżenia, iż:
11. - do długości trwania postępowania w znacznej mierze przyczynił się kurator działający w imieniu wnioskodawczyni postępowania nadzorczego,
12. - postępowanie to miało charakter wyjątkowo skomplikowany (m.in. ze względu na trudności w pozyskaniu akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia), a także w wyniku nieprawidłowej oceny stopnia ewentualnego naruszenia prawa przez organ, wynikającego z błędnej (zdaniem Sądu) wykładni art. 2 ust. 2 nowelizacji przez organ i będącego konsekwencją tej wykładni powstrzymania się przez organ od wydania decyzji;
13. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 przez powierzchowną analizę i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w błędnej ocenie stopnia skomplikowania sprawy, a także w niedostrzeżeniu, że wniosek z dnia 20 września 2019 r. obarczony był brakami formalnymi uniemożliwiającymi jego merytoryczne rozpoznanie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez sąd, że postępowania trwało około dwa i pół roku, podczas, gdy "skuteczne" wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w dniu uzupełnienia braków formalnych podania tj. w dniu 21 lipca 2020 r.;
14. 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na zaniechaniu odniesienia się do argumentacji dotyczącej niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność, przedstawionej w odpowiedzi na skargę;
15. 6. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie skargi pomimo, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na spóźnione skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. i w art. 53 § 2b p.p.s.a. (tj. po zakończeniu postępowania).

Wobec powyższego Minister wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność Ministra;
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność Ministra (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego pkt 1);
3. 3. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1 i pkt 2);
4. 4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy - nowelizacji k.p.a. przez błędne uznanie, że niewydanie przez organ decyzji deklaratoryjnej umarzającej postępowanie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy kwestia sposobu zakończenia postępowań umorzonych na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie jest oczywista i budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy - nowelizacji k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną". (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, źródło CBOSA).

Wobec powyższych argumentów nietrafne są zarzuty zawarte w pkt I.3-I.5 petitum skargi kasacyjnej. Natomiast zasadnie Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność S. M. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r. o wykonaniu wywłaszczenia, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Owo zobowiązanie nie stanowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2304/21, źródło CBOSA).

Sąd I instancji trafnie przyjął, że w dacie orzekania przez WSA Minister nie rozpoznał sprawy, tym samym jego działanie nosiło znamiona bezczynności. Organ prowadził postępowanie od października 2019 r. i nie zastosował się w pełni do obowiązków określonych w art. 36 k.p.a. (tylko raz wystosował do stron pismo w tym trybie).

Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zatem Sąd I instancji trafnie uznał, że przewlekłe działanie Ministra w postępowaniu miało cechy rażącego naruszenia prawa. Objawiało się to chociażby w sytuacji niewłaściwie ocenionej przez organ jako zakończenie sprawy, bez wydania decyzji deklaratoryjnej o umorzeniu postępowania.

Niezasadny jest zarzut art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Skoro w dacie orzekania przez WSA Minister nie rozpoznał sprawy, to tym samym uchybił terminom przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. nawet gdyby uwzględnić stanowisko organu, że "skuteczne" wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w dniu uzupełnienia braków formalnych podania tj. w dniu 21 lipca 2020 r.

Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., syg. akt II OSK 1442/20, źródło CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni funkcje kompensacyjne.

Z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Sąd I instancji, trafnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyznana od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę tysiąca złotych tytułem sumy pieniężnej jest adekwatną sankcją o charakterze kompensacyjnym.

Mając powyższe na względzie nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie skargi pomimo, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na spóźnione skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. i w art. 53 § 2b p.p.s.a. (tj. po zakończeniu postępowania).

Jedynie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie postępowanie winno być zakończone poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej o umorzeniu postępowania.

Zarzuty czwarty i piaty pkt II petitum skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 133 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi bowiem, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, źródło CBOSA). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2581/21, źródło CBOSA).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 2 w zw. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 178 § 2 k.r.o. w zw. z art. 156 k.r.o. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, że wniosek z 20 września 2019 r., o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, który wpłynął do organu 7 października 2019 r. był wadliwy i nie podlegał rozpoznaniu merytorycznemu aż do 21 lipca 2020 r., tj. do chwili uzupełnienia przez kuratora ubezwłasnowolnionej częściowo S. M. braków formalnych ww. wniosku z 20 września 2019 r. przez przesłanie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 09.06.2020 r. sygn. akt [...], udzielającego zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem częściowo ubezwłasnowolnionej - złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji); wskutek ww. uchybienia Sąd nie dostrzegł, iż od 7 października 2019 r. do 21 lipca 2020 r. zachodziła obiektywna przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów.

W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.