Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1091/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 6/10, po rozpoznaniu skargi J. R. i Z. R., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 czerwca 1990 r. B. L. S. zwrócił się do Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej "o zwrot połowy M. wraz z nieruchomościami, na których był on posadowiony, znacjonalizowanego orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r." Wniosek ten pismem z dnia 4 lipca 1990 r. podtrzymali jego spadkobiercy – Z. i J. R. Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., znak: [...], Minister Rynku Wewnętrznego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych wskazując, iż B. L. S. faktycznie nie władał m. ani nieruchomością, nie uruchomił m., nie prowadził działalności, nie legitymował się tytułem prawnym w czasie gdy ustanowiono zarząd państwowy i tym samym nie można przyjąć, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Konkludując Minister Rynku Wewnętrznego stwierdził, że w związku z tym, iż ww. decyzje nacjonalizacyjne nie naruszają przepisów prawa, na podstawie których zostały wydane, wskazane wnioski są bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], Minister Gospodarki, działając na wniosek M. S., stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 1991 r. wskazując w uzasadnieniu, iż Minister Rynku Wewnętrznego umarzając postępowanie w uzasadnieniu odniósł się do rozstrzygnięcia co do istoty wniosku. Minister Rynku Wewnętrznego nie wskazał przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, wskazując za to argumenty uzasadniające okoliczność, że decyzje nacjonalizacyjne, na podstawie których przejęto na własność Państwa przedmiotowy m., nie są dotknięte którąkolwiek z wad prawnych wymienionych w art. 156 K.p.a.

Rozstrzygnięcie to zostało następnie podtrzymane decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 1999 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 16 lutego 1998 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktów nacjonalizacyjnych, wskazując, że jego poprzednicy prawni utracili na rzecz Skarbu Państwa cały majątek i prawa majątkowe w związku decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1966 r. wydaną na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 28 maja 1963 r. orzekającego o przepadku całego majątku należącego do A. S. vel. B.- K. Organ stwierdził, że do rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki pozostał zatem wniosek z dnia 1 czerwca 1990r. B. L. S., podtrzymywany przez jego następców prawnych – Z. i J. małżonków R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Minister Gospodarki umorzył postępowanie z wniosku z dnia 1 czerwca 1990 r. B. L. S., podtrzymanego następnie przez jego następców prawnych Z. i J. R., w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M.- współwłasność S. B. L. w W., ul. C. [...], pow.

P. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: M. wł. B. L. S., J. A.S. i A. S., poł. w W., ul. C. [...], pow. P. Organ podniósł, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, we wskazanym powyżej zakresie, może wystąpić jedynie osoba będąca stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane, jako przyznanie danej osobie przez przepis prawa konkretnych uprawnień, które może ona realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

O tym, czy danemu podmiotowi lub osobie służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Zatem z podaniem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizujących wskazane przedsiębiorstwo, może skutecznie wystąpić jedynie podmiot lub osoba będąca stroną w tym postępowaniu. Zdaniem organu analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wskazała, że wnioskodawca, a następnie jego następcy prawni nie wykazali swojego interesu prawnego do występowania z przedmiotowym wnioskiem, w tym zwłaszcza legitymacji prawnej potwierdzającej prawo własności do ww. znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Organ prowadzący postępowanie, wezwał ich pismem z dnia 26 maja 2009 r. do nadesłania do akt sprawy dokumentów wskazujących na prawo własności ich poprzednika prawnego do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie ww. decyzji nacjonalizacyjnej.

Wezwanie to okazało się nieskuteczne, ponieważ zainteresowani nie przedłożyli do akt sprawy żądanych przez organ orzekający dokumentów, a jedynie dokumenty już organowi znane, które nie mogły stanowić podstawy do uznania ich interesu prawnego do występowania ze wskazanymi żądaniami. Brak było zatem podstaw do przyjęcia przez organ orzekający, że ww. przedsiębiorstwo stanowiło w dniu wydania wskazanego w sentencji zarządzenia własność poprzedniczki prawnej wnioskodawców, tym samym, że wykazali oni swój interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie jako strony postępowania nieważnościowego.

Brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów wskazujących, iż B. L. S. był właścicielem wskazanego ww. aktach nacjonalizacyjnych przedsiębiorstwa, to nie mają oni legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem z dnia 1 czerwca 1990 r.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzając, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, które oparł na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 445/02, zgodnie z którym "obowiązek wykazania interesu przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie w sprawie". Wykazanie interesu prawnego może nastąpić poprzez przedłożenie dokumentów niezbicie świadczących, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której było ono zorganizowane.

Organ stwierdził w odniesieniu do argumentów skarżących, że wykazali swoje następstwo prawne po B. L. S., który był współwłaścicielem nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, że są one bezzasadne, gdyż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzającego ten fakt. W piśmie z dnia 26 maja 2009r. zostały wskazane dokumenty jakie mają przedłożyć, które te prawa mogłyby udowodnić. Skarżący przedłożyli jedynie dokumenty, wskazujące na prawo własności B. L. S. do części znacjonalizowanych wraz z przedmiotowym przedsiębiorstwem nieruchomości, czyli do faktu, który był już organowi orzekającemu znany i do którego wezwanie się nie odnosiło. Samo udokumentowanie ujawnienia nieruchomości, gdzie prowadzone było przedsiębiorstwo, w księgach wieczystych, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, wskazanych poprzedników prawnych wnioskodawcy, za mających przymiot strony w sprawie dotyczącej tego przedsiębiorstwa, bowiem zakres znaczenia określenia ",przedsiębiorstwo" jest inny niż "nieruchomość".

Własność nieruchomości może stanowić przykładowo składnik majątku przedsiębiorstwa. Parcela może być także wykorzystywana przez przedsiębiorstwo na podstawie innego tytułu niż prawo własności i tym samym nie można uznać, iż skarżący odpowiedzieli w sposób prawidłowy na wezwanie Ministerstwa Gospodarki z dnia 26 maja 2009 r. Organ stwierdził, że obowiązek wykazania przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie, tym samym organ nie ma obowiązku podejmowania czynności w celu wykazania legitymacji prawnej skarżących. Zdaniem organu, zarzuty skarżących są bezzasadne i dlatego nie zachodziły podstawy do uwzględnienia ich wniosku.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. i J. małż. R. domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953 r., oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...]. Skarżący podnieśli, iż z przedmiotowego orzeczenia wynika, że poprzednik prawny skarżących – B. L. S. był współwłaścicielem ww. przedsiębiorstwa M., a co za tym idzie miał interes prawny w odzyskiwaniu bezprawnie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność została potwierdzona w toku postępowania zakończonego decyzją Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 1991 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, oraz decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r.

Zdaniem skarżących w toku tych postępowań, organ badał zatem legitymację czynną i interes prawny B. L. S. i nie zakwestionował go jako podmiotu nieuprawnionego. B. S. posiadał legitymację jako prawny współwłaściciel Przedsiębiorstwa M.. Postanowieniem z dnia [...]września 2008 r. Sąd Rejonowy w P., sygn. akt [...] stwierdził nabycie spadku po B. L. S. przez J. i Z. R. Tym samym wstąpili oni we wszystkie prawa i obowiązki, i oczywistym jest, że mają interes prawny w kontynuacji postępowania dotyczącego zwrotu Przedsiębiorstwa M. w W. Skarżący podnieśli, iż żądany przez organ orzekający dokument w postaci odpisu z rejestru handlowego jest niemożliwy do przedłożenia z uwagi na brak istnienia takiego rejestru w czasie nacjonalizacji przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżących istotną kwestią jest ustalenie istnienia zagrożenia ustania działalności m., co stanowiło niezbędną przesłankę jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie m. w chwili ustanowienia przymusowego zarządu był czynny tzn. dokonywano w nim przemiału zboża i nic nie wskazywało na konieczność wyłączenia go z produkcji. W ocenie skarżących, nie została wypełniona dyspozycja art. 1 ust. 3 dekretu, wskazującego na konieczność istnienia zagrożenia ustania działalności przedsiębiorstwa, w związku z czym interes prawny skarżących, jak również roszczenie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotowych nacjonalizacyjnych jest w pełni zasadne.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2010 r., podniósł, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie (art. 157 § 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32).

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. ustanowienie przymusowego zarządu nastąpiło wobec przedsiębiorstwa: M., który - jak wskazał ówczesny organ w sentencji tego orzeczenia - stanowił współwłasność B. L. S. Także z sentencji orzeczenia z dnia [...] grudnia 1961 r. Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości wynika, że stwierdzenie przejścia na własność Państwa dotyczyło przedsiębiorstwa m. wł. B. S. L. W ocenie Sądu oznacza to, że był on stroną w prowadzonych przez ówczesne organy administracji państwowej postępowaniach nacjonalizacyjnych, a zatem miał legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych obu wymienionych orzeczeń. Skoro w toku postępowania nadzorczego skarżący nabyli spadek po B. L. S., co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. Wydział Cywilny z dnia [...]września 2008 r., sygn. akt [...], to tym samym stali się jego następcami prawnymi, a więc uzyskali legitymację prawną do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek ich poprzednika prawnego.

W tej sytuacji, skoro skarżący wykazali swój interes prawny we wszczętym postępowaniu nadzorczym, organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a..

Sąd podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego organ dokonuje oceny legalności kwestionowanych przez stronę decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zakres prowadzonego na wniosek strony postępowania nieważnościowego może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, istniejącego w dniu wydania kwestionowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych.

Organ administracji nie może na stronę przerzucać obowiązku zgromadzenia określonych dowodów, ponieważ ten obowiązek spoczywa na nim. Strona co prawda powinna współpracować z organem i udostępnić organowi posiadane dowody, które mogą przyczynić się do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli natomiast nie może przedłożyć organowi dokumentów, o które się do niej zwrócił, to organ obowiązany jest sam poczynić starania o ich uzyskanie, a nie jak to miało miejsce w tej sprawie umorzyć z tego powodu postępowanie w sprawie. Dopiero, jeżeli poczynione starania organu w pozyskaniu dokumentów niezbędnych, w jego ocenie, do rozstrzygnięcia sprawy okazały się bezskuteczne możliwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia, pozytywnego lub negatywnego dla strony.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nadzoru w toku prowadzonego przez ponad 20 lat postępowania wyjaśniającego zgromadził szeroki materiał dowody dotyczący znacjonalizowanego przedmiotowego przedsiębiorstwa, na podstawie którego możliwe było, ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak też, czy zachodziły podstawy do ustanowienia przymusowego zarządu, a następnie przejęcia m. na własność Państwa. Dlatego nie jest zrozumiałym skierowanie do skarżących w piśmie z dnia 26 maja 2009 r. (l.dz. [...]) wezwania do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, w szczególności, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów archiwalnych wynika, że poprzednicy prawni B. L. S. nabyli w dniu [...] października 1930 r. działkę o pow. 5600 m2, czyli 1 mórg wraz z połową m. na terenie W., powiatu p. (wyciąg hipotetyczny Sądu Grodzkiego w P. z dnia [...] lutego 1948r.).

Minister Gospodarki w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 z późn. zm.) i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, że spadkobiercy B. L. S. uzyskali legitymację prawną do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy nie przysługuje im status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953 r. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r., ponieważ nie wykazali oni swojego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ przerzucił na strony postępowania obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, podczas gdy organ nie mógł naruszyć w/w przepisów na etapie ustalania, czy spadkobiercom wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ to wnioskodawcy winni wykazać swój interes prawny w postępowaniu, o którego wszczęcie wystąpili do organu administracji publicznej,
4. - art. 153 p.p.s.a. polegające na zawarciu w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego prowadzenia przez organ postępowania w niniejszej sprawie, które obligują organ do działania z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza legitymacji prawnej skarżących do bycia stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Samo wskazanie w zarządzeniu i w sentencji orzeczenia, iż niniejsze przedsiębiorstwo stanowiło współwłasność B. L. S. nie mogło przesądzić, iż strony wykazały swój interes prawny. Zarówno zarządzenie jak i orzeczenie nie mogło stanowić wyłącznego dowodu na potwierdzenie okoliczności, że poprzednik prawny skarżących był współwłaścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa, tym bardziej, iż w świetle znajdujących się w sprawie dowodów z dokumentów skarżący wykazali wyłącznie, że B. L. S. był współwłaścicielem nieruchomości, na której znajdowała się część przedmiotowego przedsiębiorstwa, a nie współwłaścicielem tegoż przedsiębiorstwa m. Wyciąganie z treści w/w aktów nacjonalizacyjnych powyższych wniosków jest zbyt daleko idące i nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Art. 9 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym stanowi, że orzeczenie właściwego ministra jest podstawą do dokonania wpisów we wskazanych w nich księgach wieczystych i rejestrach w odniesieniu do przedsiębiorstwa i praw rzeczowych stanowiących składnik majątkowy tego przedsiębiorstwa. Ma ono zatem stanowić podstawę do dalszych wpisów w księgach, bądź rejestrach dotyczących danego przedsiębiorstwa albo praw rzeczowych wchodzących w jego skład, lecz jego treść nie może służyć do ustalenia prawa własności takiego przedsiębiorstwa albo praw rzeczowych wchodzących w jego skład już wpisanych w tychże księgach bądź rejestrach przed nacjonalizacją. Treść aktów nacjonalizacyjnych może dowodzić wyłącznie tych faktów, które następowały jako skutek ich wydania, tj. ustanowienie państwowego zarządu przymusowego nad danym przedsiębiorstwem oraz następnie przejście tegoż przedsiębiorstwa na własność Państwa.

W art. 15 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ustawodawca wprowadza domniemania prawne w zakresie ustalenia prawa własności do przedsiębiorstwa przed ustanowieniem nad nim zarządu państwowego. Na podstawie orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa dokonywało się wyłącznie odpowiednich wpisów w księgach wieczystych i rejestrach, ale z jego treści nie można było w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przyjmować, że prawo własności w nim opisane jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym danego przedsiębiorstwa lub jego składników majątkowych.

W przedmiotowej sprawie interes prawny uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji będzie posiadać tylko i wyłącznie właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa, nad którym najpierw został ustanowiony zarząd państwowy i które następnie zostało przejęte na własność Państwa. Zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa, mogą być objęte pod zarząd państwowy.

Z kolei stosownie do treści art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 (zwane w dalszym ciągu "przedsiębiorstwami") przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z treści tych przepisów wyraźnie wynika, że zarówno zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego jak i orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa miało za przedmiot przedsiębiorstwo jako całość, a nie jego poszczególne składniki majątkowe, dlatego też interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym w/w decyzji mogą mieć wyłącznie właściciele przedsiębiorstwa, którego dotyczą w/w akty administracyjne a nie właściciele (albo ich następcy prawni) składników majątkowych tego przedsiębiorstwa, tj. w niniejszej sprawie spadkobiercy współwłaściciela nieruchomości, na której było zorganizowane przedsiębiorstwo m. Zatem, z uwagi na to, że ustalenie legitymacji prawnej do bycia stroną w sprawie poprzedzą postępowanie merytoryczne, to na stronie spoczywa obowiązek wykazania swojego interesu prawnego w zakresie swojego żądania skierowanego do organu administracji publicznej.

Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż organ naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ponieważ nałożony przez w/w przepisy obowiązek dotyczy jedynie wyjaśnienia spraw, w tym pozyskania niezbędnej dokumentacji, w toku postępowania merytorycznego załatwiającego sprawę co do jej istoty, nie zaś w toku czynności wstępnych, na etapie badania legitymacji procesowej osób występujących z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ postępowanie z wniosku z dnia 1 czerwca 1990 r. B. L. S., podtrzymanego następnie przez jego następców prawnych Z. i J. małż. R., stało się bezprzedmiotowe z powodu braku interesu prawnego tych osób.

Z wyżej wymienionych powodów, w ocenie organu, Sąd I instancji naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., ponieważ wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku obligują organ do działania z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a, tj. wydania rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa materialnego w okolicznościach sprawy uzasadniających umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i J. R. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Z przytoczonego przepisu wynika, że dokonywana przez Sąd II instancji kontrola zaskarżonego wyroku, w przypadku ustalenia, iż poprzedzające jego wydanie postępowanie nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. ogranicza się wyłącznie do oceny zasadności podstaw przywołanych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają usprawiedliwionej podstawy, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 28 kpa i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 kpa.

W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na to, że postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku z dnia 1 czerwca 1990r. B. L. S. toczyło się w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 156 – 157 kpa, co oznacza konieczność ścisłego przestrzegania reguł postępowania wyznaczonych tymi przepisami, skoro doprowadzić może do weryfikacji aktów administracyjnych ostatecznych, które korzystają z ochrony objętej zasadą trwałości decyzji przewidzianą w art. 16 kpa.

Z art. 157 § 2 kpa wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zatem w pierwszej kolejności organ, do którego wpłynął wniosek powinien zbadać czy pochodzi on od strony i w razie negatywnego wyniku tego badania wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 kpa odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

Z ustaleń zaskarżonej decyzji, nie podważonych wyrokiem Sądu I instancji wynika, że w sprawie wyżej wskazanego wniosku B. L. S. nie została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, co oznacza, że na tym etapie organ administracji publicznej nie kwestionował legitymacji B. L. S. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953r. w sprawie ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M. i orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961r. w sprawie stwierdzenia przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa M. W tej sytuacji, gdyby B. L. S. dożył zakończenia postępowania wyjaśniającego, organ miałby obowiązek wydać decyzję merytoryczną stwierdzającą nieważność kwestionowanych aktów lub odmawiającą stwierdzenia ich nieważności.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniała dodatkowa okoliczność wywołana śmiercią B. L. S. W sytuacji, gdy jego następcy prawni Z. R. i J. R., których następstwo prawne nie jest kwestionowane, poparli wniosek B. L. S. i wstąpili w jego uprawnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła konieczność badania ich interesu prawnego w takim rozumieniu art. 28 kpa, które prowadziłoby do umorzenia postępowania administracyjnego albowiem już z samego faktu bycia następcami prawnymi B. L. S. interes ten posiadali.

Należy bowiem rozróżnić interes prawny w rozumieniu procesowym, który uprawnia określony podmiot do dochodzenia swych praw od interesu prawnego w rozumieniu materialnoprawnym, który przejawia się między innymi w merytorycznym badaniu zasadności wniosku.

Inaczej rzecz ujmując z tego powodu, że organ dochodzi do wniosku, że nie zostały spełnione materialnoprawnego przesłanki żądania, nie można umorzyć postępowania ani zwykłego ani nadzwyczajnego w trybie art. 105 § 1 kpa, gdyż nie zachodzi wówczas bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.2010r. w sprawie GSK 910/09, LEX 746325, z dnia 21.09.2010r. w sprawie II OSK 1393/09, LEX 611777).

W ten właśnie sposób wypowiedział się Sąd I instancji, który w istocie rzeczy nie przesądził kwestii które legły u podstaw umorzenia postępowania administracyjnego, lecz wskazał, że okoliczności te powinny być badane na etapie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy Sąd I instancji stanął na stanowisku, że do organu administracji publicznej należy ustalenie czy B. L. S. był współwłaścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa objętego kwestionowanymi aktami administracyjnymi i do wydania, odpowiedniego do wyniku tych ustaleń rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie naruszył przy tym Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 kpa oraz art. 153 P.p.s.a. Zgodzić się bowiem trzeba z Sądem I instancji, że "z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ nadzoru w toku prowadzonego przez ponad 20 lat postępowania wyjaśniającego zgromadził szeroki materiał dowodowy dotyczący znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, na podstawie którego możliwe było, ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak też, czy zachodziły podstawy do ustanowienia przymusowego zarządu, a następnie przejęcia m. na własność państwa".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie negując obowiązku stron w zakresie przedłożenia posiadanych dowodów wskazać trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, według reguł dowodowych którego prowadzone było niniejsze postępowanie, nie zwalniają organów administracji publicznej całkowicie z obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i nie dają podstawy do przerzucenia tego obowiązku wyłącznie na stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.2011r. w sprawie I OSK 762/10, niepublik.). Nie można bowiem uznać za zgodne z prawem umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, z tego powodu, że strona nie przedłożyła dowodów usuwających lub potwierdzających wątpliwości organu, co do materialnoprawnych przesłanek zagadnienia należących do istoty wniosku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.