Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 625/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.S. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2016 r. w zakresie pkt 2 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia [...] maja 2016 r., na adres poczty elektronicznej Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, dalej jako "GITD", wpłynął wniosek podpisany przez G.S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii: (1) dokumentu sporządzonego przez pracowników Delegatury Południowo - Zachodniej GITD, z dokonania lustracji terenowej odcinka drogi, w miejscu proponowanej lokalizacji stacjonarnego urządzenia rejestrującego wraz z ewentualnie wykonanymi szkicami; (2) karty drogowej pojazdu, którym pracownicy GITD udali się na lustrację terenową odcinka drogi; (3) zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma H.M. z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczącego zainstalowania stacjonarnego urządzenia rejestrującego w miejscowości Z.; (4) analizy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego, otrzymanej z Komendy Miejskiej Policji w [...].
Pismem z dnia [...] maja 2016 r., skierowanym do wnioskodawcy, GITD udzielił odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku, przekazując skany dokumentów żądanych w zakresie punktu 1 i 4 wniosku. Odnośnie pkt 2 wniosku organ podał, że informacje na temat odcinka poddanego lustracji, zawiera karta oceny zasadności lokalizacji urządzenia, a nie karta pojazdu, która nie stanowi informacji publicznej. Odnośnie punktu 3 wniosku organ poinformował, że dokument w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru wraca do nadawcy po odebraniu przesyłki przez adresata, zatem to nadawca dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru, a nie adresat.
W skardze na bezczynność GITD, skierowanej do WSA w Warszawie G.S. wskazał, że do dnia [...] sierpnia 2016 r. nie otrzymał żądanej informacji publicznej ani też decyzji opisanej w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.".
Rozpoznając powyższą skargę, WSA uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w zakresie pkt 2 wniosku.
Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dalej Sąd ten powołał się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zaakcentował, że u.d.i.p. jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Natomiast przepisy u.d.i.p. stanowią, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek.
Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust.
2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W ocenie dokonanej przez WSA, w przedmiotowej sprawie spełniony został zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.
Na gruncie tej ustawy GITD jest organem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Natomiast żądana przez G.S., we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. informacja odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie WSA, [...] maja 2016 r., GITD na dzień wniesienia skargi tj. [...] sierpnia 2016 r. nie pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku. Natomiast w bezczynności organ pozostaje w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie karty drogowej pojazdu, którym pracownicy GITD udali się na lustrację terenową odcinka drogi.
Sąd I instancji uznał, że skoro organ w odpowiedzi z dnia [...] maja 2016 r. podał, że informacje na temat odcinka poddanego lustracji, zawiera karta oceny zasadności lokalizacji urządzenia, a nie karta pojazdu, która nie stanowi informacji publicznej, to tym samym uznał, że nie jest to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p.. W związku z tym uznał, że nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p., a jedynie do poinformowania skarżącego o tym fakcie, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Z takim stanowiskiem WSA nie zgodził się.
Sąd I instancji przyjął, że karty drogowe zawierają informacje dotyczące wyjazdów realizowanych pojazdem służbowym. Pojazd taki stanowi składnik majątku podmiotu, w tym wypadku organu władzy publicznej, zatem informacje dotyczące sposobu użytkowania pojazdu służbowego jako odnoszące się do gospodarowania majątkiem publicznym mają charakter informacji publicznej. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, że karty te służą do rejestrowania czasu pracy kierowcy i nie są sporządzane przez funkcjonariuszy publicznych, gdyż do takich nie można zaliczyć kierowców. Jak bowiem wskazano wyżej informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. WSA zaznaczył, że informacji publicznej nie można ograniczać tylko do dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p, i powołał się na orzeczenia, w których nie kwestionowano faktu, że karty drogowe pojazdów służbowych stanowią informację publiczną.
W związku z powyższym WSA uznał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w zakresie pkt 2 wniosku. Wskazał, że w takim przypadku u.d.i.p. nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.o.i.p. lub też umorzyć postępowanie, w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić według WSA do przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy określonej przepisami prawa. Ponadto stanowisko organu wynikało również niejednolitego stanowiska sadów administracyjnych co do charakteru kart drogowych w aspekcie informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w części obejmującej pkt 1 i 2 oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, podczas gdy informacja publiczna, to informacja o sprawach publicznych, w konsekwencji zaś - niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że informacje z karty drogowej stanowią informację publiczną.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i pkt 2 oraz oddalenie skargi w zakresie opisanym w pkt 1, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i pkt 2 oraz przekazanie sprawy w zakresie opisanym w pkt 1 do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta została oparta na usprawiedliwionej podstawie, gdyż zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. okazał się być słuszny.
Procedując w zakresie wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej, podmiot do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia określonej informacji zobowiązany jest w pierwszej kolejności do dokonania oceny, czy jest podmiotem objętym działaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, czyli czy został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego nie kwestionował, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Uznając jednak, że żądanie udostępnienia karty drogowej pojazdu służbowego nie dotyczy informacji publicznej, pismem z dnia [...] maja 2016 r. poinformował stronę wnioskującą o swoim stanowisku.
Sąd I instancji odmiennie ocenił charakter wnioskowanej informacji uznając ją za informację publiczną, czego konsekwencją było zobowiązanie organu do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. oraz stwierdzenie, że bezczynność w tym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela oceny dokonanej przez Sąd meriti. W pełni natomiast aprobuje stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., I OSK 681/13 oraz z dnia 16 stycznia 2018r., I OSK 1066/16, jak i przywołane tam motywy uzasadnienia, iż karty drogowe nie stanowią informacji publicznej. W ślad za przytoczoną tam argumentacją NSA wskazać należy, że sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast nie mają takiego charakteru konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych.
Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw działalności zobowiązanego organu i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż karty drogowe znajdujące się w posiadaniu tego organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Karty drogowe dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. Są więc podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie.
Mają zatem wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, nie są załączane do akt sprawy, a są wyłącznie narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika, ściśle skorelowanym z poleceniem służbowym (poleceniem wyjazdu służbowego). Jest sposobem kontrolowania przez pracodawcę czasu pracy kierowców, pozwalając prowadzić ewidencję ich czasu pracy i kontrolować wydatki związane z wykonanym zleceniem przejazdu. Co istotne, karty drogowe nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez kierowców w ramach pełnienia czynności pracowniczych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Skoro karty drogowe zawierają informacje o przebiegu dnia pracy kierowcy – pracownika (wykonywanych przez niego przejazdach), nie stanowią informacji o sprawach publicznych, a więc nie są informacją publiczną.
W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu obligującego kierowców do prowadzenia kart drogowych. Tak było w regulacjach ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123 poz. 1354 ze zm.). Ten akt prawny przestał obowiązywać z dniem 1 maja 2004 r., kiedy to w życie weszła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.). Z art. 36 ust. 1 ustawy z 2001 r. wynika, że karty drogowe służyły do rejestrowania przebiegu dnia pracy kierowcy i powinny zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę i cel wyjazdu, liczbę przejechanych kilometrów, czas prowadzenia pojazdu oraz wykonywania innej pracy, okresy przerw w prowadzeniu pojazdu i okresy odpoczynku, podpis pracodawcy. Kartami drogowymi powinni posługiwać się kierowcy zatrudnieni w ramach stosunku pracy oraz inni wykonujący transport drogowy samochodami przeznaczonymi do przewozu rzeczy, których dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5 tony, oraz pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób, które zabierają nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.
Wzór karty drogowej został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 września 2002 r. (Dz. U. Nr 155, poz. 1291) i ujęte został w nim jedynie dane wskazane w ustawie o czasie pracy kierowców.
Podkreślić należy, że prawidłowa wykładnia pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie obejmuje wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, lecz "każdą informację o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Zatem w orzecznictwie wskazuje się, że informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, informacji dotyczących aktywności o charakterze wewnętrznym lub technicznym, kwestii ocennych lub postulatywnych, ani też stanowisk o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. Skoro wskazane wyżej karty drogowe nie mają charakteru informacji publicznej (są co najwyżej wewnętrzną dokumentacją pozwalającą na rozliczenie pracownika względem pracodawcy z powierzonych zadań), to tym samym nie podlegają udostępnieniu. Oczywiście obywatelowi przysługuje prawo uzyskania informacji publicznej o majątku publicznym i jego wykorzystywaniu przez organy administracji publicznej, ale w tym celu należy sformułować stosowne pytanie, bowiem organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej związany jest jego treścią.
Zwrócić także należy uwagę, że skarżący, jak wynika ze sformułowań wniosku, domagał się udostępnienia kart drogowych w postaci ich kserokopii. Skoro jednak kary drogowe nie są dokumentami urzędowymi, ich treść nie zawiera informacji publicznych, to tym bardziej nie podlega udostępnieniu ich postać. Tylko bowiem treść i postać dokumentów urzędowych podlega ujawnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Na trafność powyższej argumentacji wskazuje fragment uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, gdzie stwierdza się: (...) Przedstawione powyżej stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika.
Uchwała powyższa zapadła wprawdzie na gruncie odmiennego stanu faktycznego, niemniej zacytowana interpretacja przepisu ma znaczenie dla odtworzenia zakresu obowiązków, gdy chodzi o udostępnianie postaci dokumentów. W konsekwencji, co do dokumentów innych niż urzędowe, właściwy organ jest zobligowany przekazać jedynie zasadniczą treść dokumentu - opisać jego treść niosącą informację publiczną. Skoro zatem karty drogowe nie są dokumentami urzędowymi, to organ tym bardziej nie miał obowiązku udostępniania postaci tych dokumentów (nośnika informacji) poprzez ich skopiowanie czy zwielokrotnienie w innej formie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i że żądane karty drogowe nie stanowią informacji publicznej, na podstawie art. 188 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku - uchylając pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i oddalając skargę w zakresie żądania udostępnienia kserokopii karty drogowej pojazdu, którym pracownicy GITD udali się na lustrację terenową odcinka drogi (tj. punktu 2 wniosku G.S. z dnia [...] maja 2016r.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.