Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1093/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1287/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zarząd Związku Dzielnic [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] orzekł o nabyciu przez W. (nazwa podmiotu sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...]) z dniem 5 grudnia 1990 r., na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. P., ozn. jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 2339 m².

W dniu 25 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. S. (następcy prawnego byłej właścicielki nieruchomości) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z., ozn. nr hip. [...] (obecnie dz. ewid. nr [...]) przez Miejskie Przedsiębiorstwo T. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., iż decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...], jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiającego dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z. ozn. nr hip. [...] (obecnie dz. ewid. nr [...]).

W związku z faktem, że decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. wywołała skutek ex tunc, a zatem powstała konieczność rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, złożonego w dniu 12 kwietnia 1948 r., wnioskodawca podniósł, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1993 r. prawa osób trzecich tj. byłej właścicielki, stanowiły przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek dekretowy ma bowiem bezwzględne pierwszeństwo.

Tym samym – zdaniem wnioskodawcy – kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. M. S. wskazał również, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało zbyte przez Miejskie Przedsiębiorstwo T. - po przekształceniu go w spółkę H. Sp. z o.o. - aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...] V. i A. J. W dniu [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] stwierdziło, że decyzja Zarządu Związku Dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] orzekająca o nabyciu przez W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. P. oz. [...] z obrębu [...] o pow. 2339 m² w części dotyczącej nieruchomości ozn. hip. [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadniając stanowisko Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. narusza w sposób rażący art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe oznacza, że dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W następstwie bowiem decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r., następca prawny byłego właściciela stał się osobą trzecią w rozumieniu ww. art. 2 ust. 1, a uwłaszczenie nie może naruszać jego praw. Jednakże, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie obrót przedmiotową nieruchomością spowodowało, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które nie mogą zostać usunięte w toku postępowania administracyjnego. Niemożliwym jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że badana w trybie nieważnościowym decyzja dotyczy gruntu położonego w W. przy ul. P., ozn. jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 2339 m2, zaś wniosek dekretowy dotyczył nieruchomości położonej przy ul. Z., ozn. hip. [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] obecnie dawną nieruchomość hipoteczną położoną przy ul. Z., ozn. hip. [...], stanowi działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 2339 m2. Jednak w piśmie Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] stycznia 2010 r., przy którym załączono wydruk z części graficznej operatu ewidencji gruntów z zaznaczeniem granic działki nr [...] z obrębu [...], wskazano, że granice nieruchomości hip. [...] zaznaczone są w przybliżeniu. Stąd też organ zastrzegł, że decyzja Kolegium odnosi się do tej części kwestionowanego rozstrzygnięcia, która dotyczy nieruchomości hip. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że ze względu na fakt, iż orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji dekretowej wywołuje skutek ex tunc, w chwili uwłaszczenia przez Zarząd Związku Dzielnic [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. W. z dniem 5 grudnia 1990 r. gruntu położonego w Warszawie przy ul. P., oz. [...],z obrębu [...] o pow. 2339 m² w części dotyczącej nieruchomości ozn. hip. [...], istniały osoby trzecie, którym służyło prawo do nieruchomości.

Wobec powyższego, doszło do rażącego naruszenia dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Organ wyjaśnił jednak, że według art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego.

Zdaniem Kolegium, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że M. S. zakwestionował nie tyle sam fakt, iż rozdysponowanie nieruchomością może wywoływać nieodwracalne skutki prawne, lecz moment, na który te nieodwracalne skutki należy oceniać. Zdaniem wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy, oceny nieodwracalnych skutków prawnych należy dokonać na dzień 5 grudnia 1990 r. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło argumentów przemawiających za słusznością tego poglądu. Zdaniem organu, jedynym momentem, kiedy skutki te są oceniane, jest data rozstrzygania w sprawie, wówczas organ stwierdzając, że orzeczenie jest obciążone wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. bada również przeszkody, których zaistnienie spowoduje, iż stwierdzenie nieważności nie będzie możliwe. Dokonanie w drodze czynności cywilnoprawnej obrotu przedmiotową nieruchomością, tj. zawarcie umowy sprzedaży, niewątpliwie potwierdza występowanie nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., reprezentowany przez adw. R. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ograniczające możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności,
2. 2) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi M. S. podtrzymał prezentowane dotąd stanowisko, iż kwestionowana decyzja Zarządu Związku Dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. powinna zostać poddana badaniu przez organ administracyjny orzekający w sprawie, według stanu prawnego ukształtowanego na dzień 5 grudnia 1990 roku. Z tym dniem bowiem, z mocy prawa, W. stało się użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej także nieruchomość hipoteczną nr [...], co potwierdziła następnie decyzja administracyjna i konstytutywny wpis do księgi wieczystej. Na dzień wydania decyzji, jak również na dzień 5 grudnia 1990 r., sporna nieruchomość nie została trwale rozdysponowana w drodze czynności cywilnoprawnych, a więc możliwe jest "wyjęcie" wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, nie można rozpatrywać podjętej w 2004 r. czynności cywilnoprawnej zbycia prawa użytkowania wieczystego, w aspekcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej.

Późniejsze rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich niebędących beneficjentami wydanej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowi przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji. Umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w dniu [...] lipca 2004 r. i mimo, że nie została bezpośrednio poprzedzona decyzją administracyjną, to jednak wcześniejszą czynnością prawną było wydanie decyzji uwłaszczeniowej. W następstwie wydania decyzji zawarto w formie aktu notarialnego umowę zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz V. i A. J. Tymczasem, zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, że kwestionowana przez skarżącego decyzja uwłaszczeniowa Zarządu Związku Dzielnic [...] rażąco narusza przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) w ten sposób, iż narusza ona prawa osób trzecich, czyli następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, na wniosek których Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...], jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiającego dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej nieruchomości warszawskiej położone przy ul. Z., ozn. hip. nr [...] (obecnie działka ewid. nr [...]).

Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej jest to, że pozostaje do rozpoznania wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z tego względu, były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny stają się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i mogą domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd uznał, że skoro decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r., spowodowała ze skutkiem ex tunc, że na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej pozostawał nierozpatrzony wniosek dekretowy, to zarzut rażącego naruszenia przez organ uwłaszczający art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest w pełni uzasadniony.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny, stąd też nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzja Zarządu Związku Dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., stwierdzała bowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy P., oznaczonego nr [...] oraz nabycie własności budynków przez W. - na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Sądu, powyższy akt administracyjny, stwierdzający ex lege nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku, wywoływał skutki prawne, gdyż wprowadzał zmiany w stanie prawnym nieruchomości, która przeszła we władanie innej osoby prawnej. Decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła następnie przekształconemu przedsiębiorstwu (w Spółkę H. sp. z o.o.) sprzedaż tej nieruchomości na rzecz V. i A. J. (umowa notarialna z dnia [...] lipca 2004 r., rep.

A nr [...]). W ocenie Sądu, Kolegium słusznie stwierdziło, że oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie obrót tą nieruchomością wywołało nieodwracalne skutki prawne, w tym znaczeniu, że ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W takiej sytuacji bowiem, oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (umożliwiające następnie jej zbycie na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych), stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie również wywiodło, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawcy (ponowiony w skardze), że oceny nieodwracalnych skutków prawnych należy dokonać w niniejszej sprawie na dzień 5 grudnia 1990 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj:

1. 1. art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzji [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.,
2. 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez sąd jedynie do rozpoznania podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi,
3. 3. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na uznanie, iż w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ograniczające możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności,
4. 4. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w rozpoznawanej sprawie istotna jest właściwa interpretacja przepisów K.p.a., pozwalająca na zrozumienie kwestii odwracalności i nieodwracalności skutków prawnych. Nie jest bowiem tak, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością. Zdaniem strony, późniejsze zadysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich niebędących beneficjentami wydanej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowi przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że umowa sprzedaży nieruchomości została podpisana w dniu [...] lipca 2004 r. i nie była zawierana w wyniku wydania wcześniejszej decyzji administracyjnej, a zatem nie miała bezpośredniego związku z kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową. W ocenie strony, w niniejszej sprawie należy więc przyjąć brak istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. w odniesieniu do decyzji administracyjnej, stanowiącej samej w sobie podstawę konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2015 r. A. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że zarzuty opisane w pkt 3 i 4 nie stanowią prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazał również, że na skutek decyzji Zarządu Związku Dzielnic [...] doszło do obrotu prawnego nieruchomości, której decyzja ta dotyczyła, tj. do jej sprzedaży na rzecz osób trzecich (dodatkowo chronionych instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Co do przedmiotowej nieruchomości, ww. decyzja wywołała zatem skutki prawne, których organ administracji publicznej w ramach swoich ustawowych kompetencji nie jest władny ani odwrócić, ani zmienić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] stwierdzająca, że decyzja Zarządu Związku Dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] orzekająca o nabyciu przez W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. P. oz. [...] w części dotyczącej nieruchomości ozn. hip. [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalne skutki wiążą się z faktem dokonania przez podmiot uwłaszczony obrotu przedmiotową nieruchomością przez zawarcie umowy sprzedaży.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut określony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przepisów art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zauważyć jednak należy, że w uzasadnieniu nie wyjaśniono, na czym - okolicznościach tej sprawy - naruszenia owych przepisów polegają, oraz jaki wpływ miały one na wynik sprawy. Wskazane przepisy Prawa o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych i zakresie ich działania. Sąd I instancji tym przepisom nie uchybił, dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego aktu. Sam zaś wynik tej kontroli oraz sposób jej przeprowadzenia nie mogą być kwestionowane poprzez podniesienie tego zarzutu.

Nieskutecznie powołaną podstawą kasacji w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. okazały się też zarzuty naruszenia art. 134 P.p.s.a. i przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i par.

4. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił bowiem, jakie to okoliczności ujawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, Sąd pominął, uchybiając wymogom określonym w art. 134 P.p.s.a. Nie wyjaśniono też na czym polegały uchybienia powołanym przepisom K.p.a., prowadzące do niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; nie wskazano, jakich czynności, których przedmiotem był sporny grunt, organ nie uwzględnił. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego z przepisami określającymi postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć należy, że adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny.

W odniesieniu do obu w/w zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w istocie sprowadzają się one do zacytowanych poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez odniesienia ogólnikowo sformułowanych zarzutów do okoliczności sprawy. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12 oraz z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1879/14). Stwierdzając, że nie uzasadniono, aby następstwa ogólnikowo wskazanych uchybień miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a oraz zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i par. 4 K.p.a., nie są usprawiedliwione.

Obszernymi wyjaśnieniami opatrzył skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błąd organu, powtórzony przez Sąd, polega na uznaniu, iż w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, umożliwiające stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności. Za takie nieodwracalne skutki organ, a następnie Sąd, uznały fakt dokonania przez uwłaszczony podmiot (a właściwie spółkę przekształconą z przedsiębiorstwa państwowego uwłaszczonego przedmiotową nieruchomością) obrotu cywilnoprawnego spornym gruntem.

Odnosząc się do pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", skarżący kasacyjnie podziela pogląd organu, akceptowany przez Sąd, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie dają mu możliwości cofnięcia tego skutku w drodze wydania decyzji administracyjnej. Natomiast skarżący kasacyjnie nie zgadza się z takim rozumieniem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 i § 2 K.p.a., które przeczy jej istocie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, "w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w przepisie art. 156 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała." Kluczem do prawidłowego rozumienia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji wraz z przesłanką ograniczenia takiego stwierdzenia unormowaną w § 2 art. 156 K.p.a. in fine jest każdorazowe odniesienie tego pojęcia do okoliczności faktycznych sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotny jest tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa [...] oraz fakt, że umowa sprzedaży spornej nieruchomości podpisana w dniu [...] lipca 2004 r. nie była zawierana w wyniku wydania wcześniejszej decyzji w uwłaszczeniowej, a zatem nie miała bezpośredniego związku z kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nie zbadał dostatecznie zaskarżonej decyzji pod kątem obu wskazanych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Sąd I instancji wskazał na relacje między decyzją uwłaszczeniową a zbyciem nieruchomości. Sąd przypomniał, że decyzja Zarządu Związku Dzielnic [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. stwierdzająca ex lege nabycie przez W. z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku, wywoływała skutki prawne, gdyż wprowadziła zmiany w stanie prawnym nieruchomości, która przeszła we władanie innej osoby prawnej, tj. w/w Przedsiębiorstwa [...]. Decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła następnie przekształconemu przedsiębiorstwu (w Spółkę H. sp. z o.o.) sprzedaż tej nieruchomości na rzecz V. i A. J. (w formie umowy notarialnej z dnia [...] lipca 2004 r.).

W ocenie Sądu, oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (umożliwiające następnie jej zbycie na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych), stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Ten tok rozumowania znajduje odzwierciedlenie w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym takich, w których zwraca się uwagę na skutki cywilnoprawne i wieczystoksięgowe późniejszego zadysponowania mieniem przez uwłaszczony gruntem podmiot (por. np. wyrok z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2677/12). Taka argumentacja, w pełni tu akceptowana, zostanie poniżej przedstawiona z odniesieniami do okoliczności tej sprawy.

Należy zauważyć, że umowa cywilnoprawna, na podstawie której doszło do rozporządzenia prawem użytkowania wieczystego na gruncie objętym decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] czerwca 1993 r., doprowadziła do powstania praw słusznie nabytych po stronie podmiotów, które – na podstawie zawartej umowy sprzedaży – uzyskały przysporzenie majątkowe (tj. prawa majątkowe w postaci użytkowania wieczystego gruntu). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej prowadziłoby do naruszenia prawa nabytego – w dobrej wierze, chronionego dodatkowo rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemaniami prawnymi wynikającymi z tej rękojmi – przysługującego aktualnemu użytkownikowi wieczystemu działek.

Tym samym, wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego kasacyjnie skutkowałoby naruszeniem art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, tj. pozbawieniem nabywcy słusznie uzyskanego prawa majątkowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że zasada ochrony praw słusznie nabytych odnosi się również do praw majątkowych nabytych w dobrej wierze od podmiotu, który następnie okazał się nieuprawniony do rozporządzania tym prawem. Ponadto, z uwagi na wartości konstytucyjnie chronione, jakimi są bezpieczeństwo obrotu i stabilność ukształtowanych stosunków prawnych, w pewnych sytuacjach należy udzielić pierwszeństwa prawom majątkowym nabytym w dobrej wierze nad bezwzględną ochroną praw właścicieli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03).

Uwzględnienie powyższych okoliczności było konieczne przy wykładni i zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji oraz w zaskarżonym wyroku, praw tych nie można obecnie odebrać ich nabywcom w trybie administracyjnym. Oznacza to, że cywilnoprawne czynności rozporządzające podjęte po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r. doprowadziły do tego, że skutki prawne, jakie wywołała ta decyzja, stały się nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Odnosząc podniesione argumenty do okoliczności niniejszej sprawy, zdaniem orzekającego NSA, specyfika niniejszej sprawy uprawniała organ administracji orzekający w trybie nadzorczym, a także Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1993 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Dlatego też przytoczone podstawy kasacyjne należało ocenić jako nieusprawiedliwione.

Na marginesie można dodać, że ochrona praw właścicieli nie jest w takich sprawach jak niniejsza, wyłączona, gdyż może być realizowana w drodze odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, wynikającej z wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.