Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2234/05, uchylił zaskarżone przez M. P. orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżonym orzeczeniem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, utrzymał w mocy swoje orzeczenie z dnia [...], wydane na podstawie art. 151, 146 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) o uznaniu M. P. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i ukaraniu karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby.
W sprawie ustalono, że M. P. w dniu [...] w godzinach służby sporządził, wydrukował i udostępnił pismo pod tytułem "[...]". Organ ustalił także, że M. P. sporządził także dokumenty dotyczące nowej organizacji delegatury i jej schemat organizacyjny, co nie mieści się w zakresie jego zadań służbowych.
Uzasadniając wymierzoną karę dyscyplinarną stwierdzono, że kolportowane pismo szkaluje dobre imię byłych i obecnych funkcjonariuszy UOP i ABW. Opisywane w nim zdarzenia mają na celu poderwanie autorytetu przełożonego i utratę zaufania do obecnych struktur organizacyjno-służbowych ABW.
Organ uznał za bezzasadny zarzut wszczęcia postępowania dyscyplinarnego po upływie terminu przewidzianego w art. 147 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wskazano, że Dyrektor Delegatury ABW w [...], uzyskał informację stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w dniu [...]. Wyjaśniono, że Naczelnik Wydziału Ochrony tej Delegatury, po uzyskaniu w tej kwestii wiadomości, w dniu [...] przekazał ją niezwłocznie swojemu przełożonemu w dniu [...], a nie natychmiast – jak twierdzi obwiniony funkcjonariusz.
Organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełnił materiał dowodowy co do tej okoliczności, załączając szyfrogram z dnia [...] podpisany przez Naczelnika Wydziału Ochrony Delegatury ABW w [...], w którym ten w uzupełnieniu notatki z dnia [...], stwierdza, że o zdarzeniu opisanym w tej notatce poinformował niezwłocznie, tj. [...] raportem – Dyrektora DABW w [...].
Również jako bezpodstawny oceniono zarzut niewyłączenia, na podstawie § 17 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, rzecznika dyscyplinarnego, gdyż bezpośredni przełożony rzecznika nie jest pokrzywdzonym w tym postępowaniu. Wskazano, że przedmiotem postępowania dyscyplinarnego jest naruszenie roty ślubowania i dobrego imienia służby, a nie naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie lub w związku z pełnieniem służby.
W skardze na powyższe orzeczenie M. P. wniósł o jego uchylenie, zarzucając jej brak obiektywizmu. Brak bezstronności zarzuca rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne. Uważa, że orzeczenie dyscyplinarne oparte zostało na insynuacjach i plotkach, a przedstawione mu zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, w tym w zeznaniach świadków.
Wnoszący skargę stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte zostało po upływie ustawowego terminu, o którym stanowi przepis art. 147 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zwrócił uwagę, że z notatki służbowej z dnia 4 lipca 2005 r., sporządzonej przez Naczelnika Wydziału Ochrony Delegatury ABW w [...] wynika, że informację o możliwości naruszenia przez niego dyscypliny służbowej uzyskał on w dniu 6 kwietnia 2005 r. o czym natychmiast powiadomił przełożonego dyscyplinarnego obwinionego. Zdaniem skarżącego, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenie organu, że przekazanie przedmiotowej informacji nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2005 r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na ocenę zachowania terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, o którym stanowi przepis art. 147 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...).
Powołany wyżej przepis formułuje bezwzględny zakaz wszczęcia postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego, o którym mowa w art. 151 powołanej ustawy, wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej. Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zostało wydane w dniu 6 lipca 2001 r. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest natomiast raportu sporządzonego na okoliczność początku biegu terminu, o którym mowa w art. 147 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...).
Fakt otrzymania przez przełożonego M. P. wiadomości o naruszeniu przez niego dyscypliny służbowej, dokumentuje jedynie notatka z dnia 4 lipca 2005 r. sporządzona przez Naczelnika Ochrony Delegatury ABW w [...], z której wynika, że o zaistniałej sytuacji, tj. o naruszeniu dyscypliny służbowej Wydział Ochrony tej Delegatury uzyskał informację w dniu 6 kwietnia 2005 r., o czym niezwłocznie poinformowano Kierownictwo Delegatury.
Gdyby więc przyjąć – wskazał Sąd I instancji – że przełożony dyscyplinarny w tym dniu tj. 6 kwietnia 2005 r. został zawiadomiony o fakcie naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego to należałoby uznać, że postępowanie dyscyplinarne wszczęto po terminie wyznaczonym w art. 147 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...).
Jednak Naczelnik Ochrony DABW w [...], w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w szyfrogramie z dnia 13 października 2005 r. sprecyzował, że uzyskaną w dniu 6 kwietnia 2005 r. informację przekazał niezwłocznie w dniu 7 kwietnia 2005 r.
W ocenie Sądu, wyjaśnienia organu co do daty powzięcia przez przełożonego wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza, od której rozpoczyna bieg termin do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, budzą poważne wątpliwości.
Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika bowiem z jakich powodów sporządzający notatkę w dniu 4 lipca 2005 r., ograniczył się do podania daty 6 kwietnia 2005 r., jako daty powzięcia przedmiotowej informacji i przekazania jej niezwłocznie przełożonemu skarżącego, skoro uzupełniając tę notatkę w dniu 13 października 2005 r. twierdzi, że zawiadomił przełożonego w dniu 7 kwietnia 2005 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), a w konsekwencji przyjęcie, iż istnieją wątpliwości co do daty powzięcia przez właściwego przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza, od której rozpoczyna bieg 90-dniowy termin do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, gdy przedstawione dokumenty jednoznacznie określają dzień, w którym przełożony dowiedział się o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego; oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cyt. ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia organu administracji o ukaraniu z powodu naruszenia przez organ art. 147 § 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewyjaśnieniu wątpliwości co do początku biegu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji, gdy zastosowanie przez Szefa ABW tych przepisów było prawidłowe, i nie istnieją wątpliwości co do początku biegu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Zdaniem Organu potraktowanie opisanych wyżej dwóch dokumentów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowi błąd w subsumcji, polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że wspomniane dokumenty nie odpowiadają wymogom określonym w art. 147 ust. 1 cyt. ustawy o ABW oraz AW, a przez to, że nie ustalono w sposób niebudzący zastrzeżeń, przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego, początku biegu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Należy wskazać, że ani ten, ani żaden inny przepis materialny nie określa formy powiadomienia przełożonego, jak też formy dokumentu stanowiącego podstawę do sporządzenia przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, ani terminu, w którym należy przełożonego poinformować o uzyskaniu wiadomości o czynie mogącym skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną. Ustawodawca określił jedynie cezurę czasową pomiędzy dniem otrzymania przez przełożonego opisanej wyżej wiadomości, a możliwością wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
W niniejszej sprawie – zdaniem organu skarżącego – oba dokumenty, tj. notatka z dnia 4 lipca 2005 r. oraz uzupełniający jej treść szyfrogram z dnia 13 października 2005 r. – odpowiadają wymogom określonym w art. 147 ust. 1 cyt. ustawy. W Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podstawowymi dokumentami w korespondencji wewnętrznej, a tym samym informowania przełożonych o zdarzeniach lub uzyskanych informacjach, są przede wszystkim notatki służbowe oraz raporty. W niniejszej sprawie dokumentem stanowiącym podstawę do sporządzenia postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jest notatka służbowa Naczelnika Wydziału Ochrony Delegatury ABW w [...] z dnia 4 lipca 2005 r., w której opisano dokonane ustalenia oraz informuje o fakcie niezwłocznego poinformowania właściwego przełożonego dyscyplinarnego – Dyrektora Delegatury ABW w [...], o zdarzeniu mogącym zawierać znamiona przewinienia dyscyplinarnego.
Ponadto – zdaniem organu skarżącego – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w sposób wnikliwy i jednoznaczny, na czym polegają jego wątpliwości, co do treści wspomnianych wyżej dokumentów, a tym samym daty powzięcia przez przełożonego informacji o czynie skutkującym odpowiedzialnością dyscyplinarną. Jak już wcześniej wykazano, kwestia uściślenia pojęcia "niezwłocznie" zawartego w notatce z dnia 4 lipca 2005 r. została wyjaśniona w trakcie postępowania drugoinstancyjnego, po wniesieniu przez obwinionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Efektem tych ustaleń był szyfrogram z dnia 13 października 2005 r., którego treść w sposób jednoznaczny precyzuje datę poinformowania przełożonego o przedmiotowej informacji oraz wskazuje na istnienie dokumentu źródłowego, będącego podstawą sporządzenia notatki z dnia 4 lipca oraz szyfrogramu z dnia 13 października 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Jak słusznie podniósł Sąd I instancji – wyjaśnienie kwestii daty powiadomienia właściwego przełożonego o popełnieniu przez skarżącego przewinienia, ma zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Kwestia ta powinna być jednoznacznie wyjaśniona i udokumentowana zanim doszło do wszczęcia postępowania. Natomiast w niniejszej sprawie ustalenie tej daty nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Dowód na jaki powołał się organ, to oświadczenie osoby dokonującej powiadomienia. Biorąc pod uwagę upływ terminu – nastąpiło po przeszło pół roku, to Sąd I instancji zasadnie miał wątpliwości, czy faktycznie osoba ta mogła dokładnie zapamiętać tę datę, zwłaszcza że w swoich notatkach posługiwała się uprzednio poprzez "niezwłocznie" w odniesieniu do daty "6 kwietnia", a zdarzenie to miało miejsce w ramach Delegatury ABW w [...].
Natomiast z akt sprawy, a nawet z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że został sporządzony stosowny raport o naruszeniu obowiązków przez skarżącego, który został przekazany dyrektorowi Delegatury. Tak więc raport ten winien być odpowiednio zarejestrowany również co do daty jego przekazania.
W związku z tym, nie było potrzeby ustalania tej daty poprzez notatkę, ale wystarczyło udokumentowanie to stosownym zapisem rejestracyjnym. Wskazać przy tym należy, iż zarzut przekroczenia terminu umożliwiającego wszczęcie postępowania dyscyplinarnego był podnoszony tak w postępowaniu odwoławczym, jak i w skardze do sądu administracyjnego. Pomimo tego, organ nie przedstawił dokumentu sądowi, z którego wynikałaby data otrzymania wiadomości o popełnieniu przewinienia przez skarżącego, dokument taki, chociaż – jak to podniesiono wyżej – jest o nim mowa w skardze kasacyjnej – również nie został przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W tej sytuacji uznać należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.