Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1096/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1276/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi Firmy Remontowo - Budowlanej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, stwierdza nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2010 r. nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2009 r. w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia opłaty dodatkowej, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę na te decyzje.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2009 r. w kwocie 63.572,00 zł obciążającej Firmę Remontowo - Budowlaną [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie ul. [...], jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...]o powierzchni 0.3612 ha, obręb 25, jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą KR1 [...], położonej w Krakowie przy ul. [...]. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nastąpiło ponieważ użytkownik wieczysty nie dotrzymał dodatkowego terminu zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]), który był wyznaczony na dzień 1 maja 2007 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2009 r. przedstawiciele Skarbu Państwa stwierdzili, że użytkownik wieczysty nadal nie rozpoczął żadnych prac celem zagospodarowania nieruchomości.

W trakcie postępowania ustalono jedynie, że w dniu 7 września 2009 r. w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK zostało wszczęte na wniosek Firmy Remontowo -Budowlanej [...] sp. z o.o. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa 3 hal z budynkiem administracyjno - socjalnym zaplecza sprzętowo - magazynowego wraz z wjazdem bramowym, drogami wewnętrznymi i placami składowymi na działkach nr [...]obr. 25 Podgórze przy ul. [...]w Krakowie". Fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] nie przesądza, że użytkownik wieczysty uzyska decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Tym samym nie można przesądzić, że w przyszłości użytkownik wieczysty zagospodaruje nieruchomość. Działka nr [...]nie została zagospodarowana pomimo, że w 2008 r. została już ustalona dodatkowa opłata roczna. Podstawą do naliczenia użytkownikowi wieczystemu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który wycenił przedmiotową nieruchomość na kwotę 317.860,00 zł. Dodatkowa opłata roczna za rok 2008 została ustalona w wysokości 31.786,00 zł. Dodatkowa opłata roczna za rok 2009 podlega zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej i wyniesie 63.572,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Firmy Remontowo-Budowlanej [...] sp. z o.o. w Krakowie, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1139/09 ze skargi Firmy Remontowo - Budowlanej [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2009 r., w którym rozpoznano już zarzut, że nieruchomość nie została zagospodarowana w terminie z uwagi na okoliczności obiektywne, co do których strony nie ponoszą winy (brak uregulowania dostępu do drogi ul. [...].

Dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Nie ma więc ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, natomiast zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników. W niniejszej sprawie termin pierwotny został przedłużony o 4 lata, a powodem przedłużenia był właśnie brak winy użytkownika wieczystego w niezagospodarowaniu nieruchomości. Na obecnym etapie postępowania argument ten nie może być uwzględniony. Uzasadnienia obu decyzji szczegółowo wyjaśniają, czym kierowały się organy przy ich wydawaniu i dlaczego korzystały z możliwości nałożenia na użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty rocznej.

Wskazano na wiedzę użytkownika wieczystego o obowiązujących go terminach zagospodarowania działek oraz brak działań zmierzających do rozpoczęcia zabudowy mimo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że właśnie przez oddzielne odniesienie do terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62 - dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Nie ma więc ustawowego obowiązku wyznaczania terminu dodatkowego, natomiast zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników. Organ I instancji nie był zatem obowiązany do badania winy użytkownika wieczystego nieruchomości w kontekście faktu braku zagospodarowania w/w działki.

Umową przenoszącą prawo użytkowania wieczystego gruntu zawartą 17 maja 2000 r. Rep. A Nr [...]Przedsiębiorstwo Państwowe Kolejowe Zakłady Nawierzchniowe "[...]" w Krakowie sprzedały J. M. i R.M. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], która powstała w wyniku podziału geodezyjnego z działki nr [...]. Użytkownicy wieczyści zostali poinformowani o terminach zabudowy tej nieruchomości. W dniu 15 czerwca 2000 r. R.m. i J.M. wystąpili do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości. Umową o zmianie terminu zagospodarowania nieruchomości zawartą 26 września 2002 r. Skarb Państwa wyraził zgodę na wyznaczenie dodatkowego terminu rozpoczęcia zabudowy na dzień 1 maja 2004 r. i zakończenia zabudowy na dzień 1 maja 2007 r. W wyniku przekształceń własnościowych obecnym użytkownikiem wieczystym działki nr [...], ujawnionym w księdze wieczystej jest Firma Remontowo - Budowlana [...] sp. z o.o.

Już w chwili zakupu nieruchomości (17 maja 2000 r.) istniały niekorzystne warunki gruntowe i brak dostępu do drogi publicznej o uregulowanym stanie prawnym o czym nabywcy użytkowania wieczystego przy zachowaniu należytej staranności winni byli wiedzieć.

Uwzględniając skargę w części, natomiast w pozostałej części ją oddalając, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zamieszczenie w decyzji organu I instancji terminu wymagalności opłaty dodatkowej za rok 2009 r. w sposób odmienny od art. 64 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż narusza wyraźną, nie budzącą kłopotów interpretacyjnych normę prawną wyrażoną tym przepisem, który stanowi, że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Tymczasem organ I instancji określił, iż opłatę należy uiścić w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, a organ odwoławczy utrzymał to ustalenie w mocy. Decyzje organów obu instancji w tej części dotknięte są zatem nieważnością.

Natomiast zarzut skargi braku dostępu do drogi publicznej był już podnoszony w skardze tej samej strony na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2009 r. w przedmiocie nałożenia na nią opłaty dodatkowej za rok 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę na tę decyzję zajął stanowisko, iż brak dostępu do drogi publicznej o uregulowanym stanie prawnym oraz trudne warunki gruntowe istniały już w 2000 r., o czym nabywca użytkowania wieczystego powinien był wiedzieć. Nie podzielając stanowiska skarżącej spółki, iż nałożenie dodatkowej opłaty rocznej jest zależne od stwierdzenia po stronie użytkownika wieczystego winy należy powyższe okoliczności uznać za wystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zarzut zgłoszony w niniejszym postępowaniu jest powieleniem zarzutu zgłoszonego wcześniej i rozpoznanego przez sąd, tym jednak razem z nową argumentacją prawną wskazującą na art. 65 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten stanowi, iż nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji. Skarżący zobowiązanie organu widzi w zadaniach własnych gminy określonych ustawą z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie jest to jednak przepis, z którego wynika obowiązek jednostki samorządu terytorialnego wybudowania tych urządzeń (dróg). Obowiązek ten musi być jednoznacznie wyartykułowany i dopiero wówczas wchodzi w rachubę zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zobowiązanie organu administracji do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej musi bowiem wynikać z umowy, bądź innego aktu w którym zobowiązanie takie jest wyraźnie wyartykułowane.

Tylko wówczas niewywiązanie się przez ten organ z obowiązku, stanowi negatywną przesłankę do nałożenia opłaty dodatkowej. Strona skarżąca o stanie prawnym drogi dojazdowej do działki wiedziała nabywając prawo użytkowania wieczystego. Wiedziała także, iż gmina w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego zawartej z poprzednikiem prawnym strony skarżącej nie wzięła na siebie obowiązku wybudowania drogi, czy też uregulowania stanu prawnego ul. [...]. Obowiązek taki nie wynikał także z żadnego innego aktu. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy tj. sporządzony celem nałożenia opłaty dodatkowej za rok 2008 i od sporządzenia którego upłynęło 12 miesięcy. Zgodnie z art. 63 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi. 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji.

Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Za każdy zatem następny rok opłata ulega podwyższeniu o dalsze 10 % tej wartości - czyli wartości nieruchomości ustalonej za rok pierwszy. Z cytowanego przepisu nie można więc wywieść, iż obowiązkiem organu jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości za każdy rok, w którym organ ten wymierza opłatę dodatkową. Wartość ta określana jest tylko raz (przy wymierzeniu pierwszej opłaty dodatkowej), a za każdy następny rok opłata jest podwyższana o 10 % tej wartości - czyli wartości określonej w operacie sporządzonym za pierwszy rok ustalenia opłaty dodatkowej. Podstawą ustalenia wysokości opłaty dodatkowej za drugi rok (oraz następne lata) jest zatem nie wartość nieruchomości ustalona w aktualnym operacie szacunkowym ale wielkość określająca wartość nieruchomości zamieszczona w operacie sporządzonym na potrzeby ustalenia opłaty dodatkowej za pierwszy rok niezagospodarowania nieruchomości.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony przez J.B. celem ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty dodatkowej za pierwszy rok stanowi podstawę do określenia opłaty dodatkowej za lata następne. Zwiększeniu ulega jedynie wysokość tej opłaty liczona jest bowiem według schematu o którym mowa w art. 63 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1276/10 Firma Remontowo - Budowlana [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie zarzuciła naruszenie:

1. - przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracyjny, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny przesłanki, o której mowa w art. 65 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wykluczającej obciążenie skarżącej dodatkową opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego,
2. - przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracyjny, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny art. 107 §1 oraz art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty oraz brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, a to ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości, o którym mowa w art. 63 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przepis art. 65 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdza wyłącznie, iż do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest organ nie zawężając stanu prawnego wyłącznie do obowiązku wynikającego z umowy cywilnoprawnej lub decyzji oddającej w użytkowanie wieczyste nieruchomość. Przedmiotowa norma prawa dotyczy więc sytuacji, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest do działania również na mocy ustawy. Do przedmiotowej nieruchomości brak było i jest drogi publicznej umożliwiającej jakąkolwiek komunikację projektowanych obiektów budowlanych, a tym samym zapewnieniu korzystania z niej. Działka numer [...]nie posiada dostępu do drogi publicznej, tylko do działki ewidencyjnej określonej nazwą ul. [...], która jednak nie ma statusu drogi publicznej i nie jest ujęta w wykazie dróg publicznych miasta Krakowa.

Nieruchomość ta stanowi własność osób fizycznych, których adresów ani personaliów ewentualnych następców prawnych nie ma w swych bazach Urząd Miasta Krakowa, ponadto nie zostały one ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości. Jednocześnie nieruchomość ta nie jest zarządzana przez żadną z jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta Krakowa. Skarżący podejmował wielokrotnie starania zmierzające do uzyskania niezbędnej dokumentacji do realizacji zobowiązania wynikającego z umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji uprawniającej do wykonania drogi publicznej do przedmiotowej nieruchomości. Niestety podjęte starania nie przyniosły efektu.

Skarżący zmierzając do ostatecznego rozstrzygnięcia stanu prawnego działki nazwanej ul. [...]złożył do sądu wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jej terenie. Sprawa jednak nie może zostać zakończona z powodu braku adresów jej uczestników, a to właścicieli nieruchomości wpisanych do księgi wieczystej. Kwestie związane z szeroko pojętą komunikacją na terenie gminy należą do jej zadań własnych określonych w art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zatem gmina obowiązana jest nie tylko do utrzymania istniejących dróg publicznych w dobrym stanie technicznym, ale też do budowy i wyznaczania nowych tras. komunikacyjnych. Jest to obowiązek ustawowy, który nie może być egzekwowany przez podmioty trzecie na drodze powództwa cywilnego. Nie zmienia to jednak istoty zagadnienia, iż gmina zobowiązana jest do zapewnienia sprawnego i bezpiecznego układu komunikacyjnego na swoim terenie.

Na terenie gminy zobowiązanym do stworzenia sprawnego układu komunikacyjnego są władze gminy. Kwestię zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości oznaczonej, jako działka ewidencyjna numer [...]obręb 25 [...]spoczywa na gminie, a w szczególności na jej organach wykonawczych. Oczywiście dopuszczalna jest w tym zakresie współpraca pomiędzy użytkownikiem wieczystym a gminą, jednak niedopuszczalnym jest przerzucanie głównego ciężaru realizacji zadań własnych gminy na podmiot trzeci. Realizacja przez Gminę Kraków drogi umożliwiającej komunikację z działką numer [...]obręb 25 [...]umożliwi wywiązanie się z obowiązku nałożonego na skarżącego w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Zapewni też bezpieczeństwo ruchu innym użytkownikom działki nazwanej ul. [...], która obecnie jest wykorzystywania, jako dojazd do istniejących w jej bezpośrednim sąsiedztwie obiektów budowlanych.

Niezasadnym jest zatem obciążenie skarżącego dodatkową opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego za brak realizacji obiektu na działce ewidencyjnej numer [...]obręb 25 [...], gdyż nie zastosowanie się do ww. obowiązku wynika z niemożności zapewnienia jej komunikacji. Skarżąca pomimo posiadania faktycznego dostępu do drogi publicznej nie może wykazać, iż dostęp ten też jest prawny. Brak dostępu do drogi publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia wiedzy skarżącego o braku dostępu do drogi publicznej ww. nieruchomości przy zawieraniu umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste jest nieistotna, gdyż skarżący miał prawo oczekiwać, iż Gmina Kraków realizując zadanie określone w art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym od roku 2000 wykona niezbędną infrastrukturę techniczną i wybuduje drogę publiczną gwarantującą obsługę komunikacyjną działek ewidencyjnych położonych wzdłuż ul. [...].

Nie ulega też wątpliwości, iż Gmina Kraków zobowiązana jest na podstawie ustawy o samorządzie gminnym do wybudowania drogi publicznej na swoim terenie. Działka ewidencyjna numer [...]obręb 25 [...]stanowi własność Skarbu Państwa, a zarząd nią sprawuje Prezydent Miasta Krakowa. W związku z tym ten ostatni powinien zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarować przedmiotową nieruchomością zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, czyli zmierzać do zwiększenia jej wartości. Niewątpliwie takim działaniem byłaby budowa drogi publicznej, która w oczywisty sposób wpływa na podniesienie wartości nieruchomości. Użytkownicy wieczyści nie mają kompetencji do dokonywania wywłaszczanie właścicieli nieruchomości celem realizacji dróg publicznych, jest to uprawnienie przysługujące wyłącznie organom administracji publicznej. Ustanowienie zaś na ich rzecz służebności drogi koniecznej w omawianym przypadku, również jest niemożliwe, gdyż właściciele nieruchomości wykorzystywanej do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości nie są znani z miejsca pobytu.

Nieruchomość nazywana ul. [...]wykorzystywana jest jako droga dla licznych nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Realizacja więc w jej miejscu drogi publicznej i uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości leży w interesie wielu podmiotów, a tym samym jest interesem publicznym. Ponadto należy zwrócić uwagę na zasadę prawa cywilnego ujętą w art. 56 kc dotyczącą reguł interpretacyjnych czynności prawnych, wskazującą, iż z czynności prawnej należy wywodzić skutki nie tylko wprost z nich wynikające, ale również te określone w ustawie. Zasadnym jest zatem twierdzenie, iż gmina na podstawie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązana jest do wykonania układu drogowego, bowiem należy to do jej zadań własnych. Twierdzenie, iż gmina nie jest zobowiązana do realizacji drogi publicznej, gdyż nie nałożono na nią takiego obowiązku w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste, zaś użytkownik wieczysty zobowiązany jest do zagospodarowania nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej jest rażącym naruszeniem prawa i zasady równości stron umowy cywilnoprawnej.

Zobowiązanie do zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego jest niewykonalnym i niemożliwym do realizacji, gdyż uniemożliwiają to przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego i budowlanego. Nawet świadomość użytkownika wieczystego w chwili zawierania umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste, iż nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej nie uzasadnia nałożenia na niego dodatkowej opłaty rocznej w braku realizacji przez gminę niezbędnej infrastruktury technicznej. Zobowiązanie do zagospodarowania nieruchomości w takim przypadku uznać należy za niemożliwe, a zatem niewiążące skarżącego.

Ponadto, w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinny zostać określone zarówno cel, na jaki nieruchomość zostaje oddana, ewentualny sposób jej zagospodarowania oraz terminy zagospodarowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie dopuszcza żadnego innego sposobu ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste jak w formie umowy lub decyzji administracyjnej. Umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wymaga formy aktu notarialnego pod rygorem nieważności zgodnie z art. 234 kc w związku z art. 158 i art. 73 §2 zdanie 1 kc.

Zatem wszelkie postanowienia umowne przewidziane przez przepisy prawa jako elementy umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinny być ujęte w formie aktu notarialnego. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy Rep A nr [...]sporządzonej przez notariusza M.K. w dniu 17 maja 2000 r. W punkcie III niniejszej umowy Skarb Państwa (właściciel nieruchomości) oddaje nieruchomość w użytkowanie wieczyste użytkownikowi wieczystemu na cele związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą pod nazwą firmy Firma Remontowo Budowlana [...] w Krakowie. W treści umowy nie określono ani terminów rozpoczęcia, ani terminów zakończenia jej zagospodarowania, tym bardziej nie podano żadnej informacji o sposobie jej zagospodarowania poprzez wskazanie do jakich czynności zobowiązany jest skarżący. w punkcie X podpunkt b tiret 2 zawarto wyłącznie wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...]w jej dziale I o obowiązku jej zabudowy.

Nadal jednak nie doprecyzowano w żaden sposób jaka ma to być zabudowa. W dniu 26 września 2002 r. przed notariusz E.S. zawarto umowę o zmianę terminów zagospodarowania nieruchomości Rep. A [...], w której to zobowiązano się do dokonania zabudowy nieruchomości w podanych terminach. W jej punkcie II wymieniono, iż do aktu przedłożono wyłącznie zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2002 r. i protokoły rokowań dotyczące ustalenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy. Następnie punkt IV umowy wskazuje, iż skarżący zobowiązuje się do zabudowy nieruchomości.

Nie można zatem ustalić do jakich działań użytkownik wieczysty był zobowiązany w podanych terminach. Odnosząc się do zakresu działalności użytkownika wieczystego, jako celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste niemożliwym jest ustalenie co jest realizacją celu oddania w użytkowanie w świetle art. 62 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wyraźnie bowiem podaje, iż w umowie musi być określony zarówno sposób jak i termin zagospodarowania nieruchomości. W umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste brak jest zatem określenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, dlatego niemożliwym jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na podstawie art. 63 ust 2 w związku z art. 62 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż organ nie wykazał, iż użytkownik wieczysty nie dopełnił obowiązku zagospodarowania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta, decyzji Wojewody, jak i w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1276/10 podano wyłącznie, iż upłynęły terminy określone w umowie o zmianie terminów zagospodarowania nieruchomości, w żadnym zaś jego fragmencie nie odniesiono się czego to użytkownik wieczysty nie dokonał.

Podstawową przesłanką nałożenia opłaty dodatkowej jest istnienie po stronie użytkownika wieczystego obowiązku do zrealizowania. Istotne zatem jest by ten obowiązek faktycznie istniał. Po pierwsze, dla swego istnienia wymagać będzie stosownego zapisu w umowie (decyzji) użytkowania wieczystego. Sam zapis w umowie ma jednak pewien wymiar abstrakcyjny. Po drugie, aby móc mówić o obowiązku do którego adresat jest przymuszany, obowiązek ten musi być obowiązkiem realnym i konkretnym. W sytuacji, gdy obowiązek taki ma charakter hipotetyczny, abstrakcyjny, nie sposób przyjąć, że ustawodawca taki właśnie obowiązek miał na myśli. Powyższe działanie stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 §1 kpa, gdyż nie przeprowadził on postępowania dowodowego, które to w sposób wyczerpujący wyjaśnia wszelkie okoliczności sprawy. Nie ustalono, w jaki sposób nieruchomość miała być zagospodarowana poprzestając wyłącznie na odniesieniu się do terminów wyznaczonych w umowie.

Zważywszy, iż w umowie o zmianie terminów zagospodarowania nieruchomości z dnia 26 września 2002 r. użytkownicy wieczyści zobowiązali się do zabudowy nieruchomości, koniecznym jest ustalenie co przez zabudowę należy rozumieć. Przez zabudowę należy rozumieć wzniesienie obiektu budowlanego, a tym może być budynek, budowla lub obiekt małej architektury. Zakres działania użytkownika wieczystego może być bardzo szeroki przy założeniu, iż zobowiązany jest on do zabudowy nieruchomości. Zatem może on wybudować np. posąg jako obiekt małej architektury zgodnie z art. 3 pkt 4 lit b prawa i budowlanego i w związku z tym wywiązać się z nałożonego na niego obowiązku zabudowy działki oddanej mu w użytkowanie wieczyste. Prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza polegającą na oferowaniu usług budowlanych może wymagać wybudowania posągu stanowiącego reklamę jego działalności. Posąg taki będzie miał fundament zatem możliwym jest stwierdzenie momentu rozpoczęcia zabudowy zgodnie z art. 62 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 62 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż termin zakończenia zabudowy jest to wbudowanie budynku w stanie zamkniętym surowym. Pomimo, iż powołany art. 62 ust 3 wskazuje, iż terminem zakończenia jest termin wybudowania budynku nie oznacza, iż sposób zagospodarowania nieruchomości może polegać wyłącznie na wznoszeniu budynku. Brak precyzyjnego określenia co ma być przedmiotem zobowiązania użytkownika wieczystego, czyli jaki budynek ma wybudować rodzi po jego stronie niebezpieczeństwo, iż nawet po zakończeniu inwestycji organ administracji publicznej stwierdzi, iż nie tego rodzaju zabudowę miał na celu podpisując umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z drugiej strony nieokreślenie w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste sposobu jej zagospodarowania lub określenie ogólne przez organ administracji publicznej może zostać uznane za niegospodarności mieniem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości jest istotną okolicznością wpływającą na obowiązek ewentualnego uiszczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przez skarżącego, dotyczy zatem istotnych jego interesów majątkowych i jako taka powinna zostać wyjaśniona przez organy administracji publicznej wnikliwie. Brak działania w tym zakresie spowodowało nieuprawnione obciążenie skarżącego dodatkową opłata roczną. Sposób zagospodarowania nieruchomości powinien w umowie zostać precyzyjnie określony, w przeciwnym wypadku nie ma możliwości dokonania właściwej oceny, czy użytkownik wieczysty dopełnił nałożonych na niego obowiązków. W omawianym przypadku brak jest jakiegokolwiek działania organu administracji publicznej I i II instancji, które można by uznać za rozpatrzenie istoty sprawy, gdyż pominięto najistotniejszy element postępowania dowodowego, jakim jest ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości przez skarżącą. Organ nie przeprowadził zatem koniecznego postępowanie zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W sprawie nie jest kwestionowane, iż termin zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wyznaczony został aktem notarialnym sporządzonym w dniu 26 września 2002 r. i jako datę końcową wyznaczono dzień 1 maja 2007 r. Nie jest również kwestionowane, że do dnia wydania decyzji przez organ drugiej instancji nieruchomość ta nie została w jakikolwiek sposób zagospodarowana. Przy tak ustalonym stanie faktycznym rozważania zawarte w skardze kasacyjnej odnośnie braków w umowie o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie mają żadnego znaczenia, ponieważ organy administracji przy ocenie dopuszczalności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej nie są uprawnione do oceny legalności tej umowy, a są związane jej postanowieniami, jak również postanowieniami umowy zawartej w 2002 r. o przedłużeniu terminu na zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż niezagospodarowanie nieruchomości w wyznaczonym terminie w formie umowy notarialnej sporządzonej w 2002 r. uprawniało organy administracji do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa poprzez dokonanie błędnej oceny zastosowania przez organ administracyjny art. 107 §1 oraz art. 7 i art. 77 kpa nie zasługiwał zatem na uwzględnienie pomijając okoliczność, iż tak sformułowany zarzut kasacyjny stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa procesowego, skoro jest wymierzony wobec orzeczenia sądu administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo również Sąd stwierdził niezaistnienie ustawowej przesłanki wyłączającej ustalenie dodatkowej opłaty rocznej. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji. Z cytowanego przepisu wynika zatem, iż ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest wykluczone w przypadku niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej bez których korzystanie z obiektów mających być wzniesionymi przez użytkownika wieczystego nie byłoby możliwe, gdy do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ.

Skarżący kasacyjnie upatruje zobowiązania organów gminy do wybudowania drogi publicznej (mającej zapewnić obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącej oddanej jej w użytkowanie wieczyste) w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy; w szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zobowiązanie do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przez właściwy organ w rozumieniu tego przepisu oznacza bowiem istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste i nałożeniem na użytkownika wieczystego obowiązków w zakresie określonej zabudowy tej nieruchomości w wyznaczonym terminie, a zobowiązaniem się właściwego organu do wybudowania takich urządzeń, od których uzależniono wykonanie obowiązków nałożonych na użytkownika wieczystego.

Wskazany przez skarżącego kasacyjnie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym jest normą kompetencyjną określającą zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych, dlatego nie stanowi źródła zobowiązania w stosunkach cywilnoprawnych wobec osób trzecich, lecz wyznacza jedynie zakres zadań realizowanych na rzecz społeczności lokalnej. Przepis ten nie kreuje zatem zobowiązania dla Gminy Kraków do zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste skarżącej, jako wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.