Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1096/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1292/14 oddalił skargę A. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko A. P. oraz zarzucił policjantowi, że dniu 14 lipca 2014 r. w [...] w czasie wolnym od służby, na terenie sklepu [...] przy ul [...], dokonał zaboru w celu przywłaszczenia iPada 3 w ten sposób, że zabrał z regału urządzenie pozostawione przez przedstawiciela handlowego firmy [...] sp. z o.o. Sp. k. i po schowaniu iPada do wózka sklepowego opuścił teren sklepu, czym spowodował stratę w kwocie około 2000 zł na szkodę [...] sp. z o.o. Sp. k. w [...], tj. o czyn przewidziany w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 załącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. nr 805 "Zasady etyki zawodowej policjanta".

Następnie Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, zawiesił A. P. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia 21 lipca 2014 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty początkowej zawieszenia w czynnościach służbowych i datę tę ustalił na dzień 13 sierpnia 2014 r., w pozostałym zakresie rozkaz personalny organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyjaśnił, że przesunięcie terminu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowane było znacznym odstępem czasowym pomiędzy pierwotnym terminem zawieszenia ([...] lipca 2014 r.) a datą doręczenia policjantowi rozkazu personalnego w tym przedmiocie (13 sierpnia 2014 r.).

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji podjęcie decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek, tj. wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi określonego postępowania (karnego lub dyscyplinarnego) oraz celowości zawieszenia z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. W niniejszej sprawie oba wskazane warunki zostały spełnione. Postępowanie dyscyplinarne przeciwko A. P. zostało wszczęte w dniu 21 lipca 2014 r. z uwagi na charakter przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego policjantowi oraz na przymioty, które musi spełniać każdy funkcjonariusz Policji (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji) i zadania omawianej formacji (art.1 ustawy o Policji). Nie ulega wątpliwości, że również dobro służby wymagało niezwłocznego odsunięcia A. P. od czynności służbowych. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych było tym samym uzasadnione, podobnie jak nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

A. P. zaskarżył rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz 2) niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, mimo że na gruncie niniejszej sprawy jego zawieszenie w czynnościach służbowych nie było celowe ani z uwagi na dobro postępowania ani na dobro służby. W uzasadnieniu skargi A. P. stwierdził, że w dniu [...] lipca 2014 r. zostało wobec niego wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Tego samego dnia organ I instancji zawiesił go w czynnościach służbowych.

W związku z tym trudno przyjąć, aby Komendant Miejski Policji w [...] orzekając o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych, dokonał wszechstronnej i wnikliwej oceny przesłanek fakultatywnego zastosowania instytucji przewidzianej w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Na tym etapie postępowania organ nie zdążył jeszcze zgromadzić żadnego materiału dowodowego. Decyzja w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych powinna być wynikiem nie tylko samego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, ale także zgromadzenia takich dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, iż postępowanie dyscyplinarne zakończy się ukaraniem obwinionego. Wobec powyższego decyzja organu I instancji była przedwczesna, czego w ogóle nie zauważył organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1292/14, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę A. P. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że art. 39 ustawy o Policji przewiduje obligatoryjne (ust. 1), jak i fakultatywne podstawy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych (ust. 2). Ustawodawca w żadnej z powyższych sytuacji nie uzależnił dopuszczalności zawieszenia w czynnościach służbowych od stwierdzenia w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym winy policjanta co do popełnienia zarzucanych mu czynów, czy też od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym. W przypadkach określonych w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji możliwość zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych zależy od samego wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego albo postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, jeżeli przełożony uzna, że jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

W niniejszej sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia, na co bez wpływu pozostają nieścisłości w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie, którym wszczął postępowanie dyscyplinarne oraz przedstawił A. P. zarzut popełnienia czynu przewidzianego w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 załącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta. Spełniona zatem została zasadnicza przesłanka warunkująca zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Organy wykazały również celowość zastosowania przez przełożonego policjanta omawianej instytucji.

Zawieszenie w czynnościach służbowych jest instytucją służącą szybkiemu odsunięciu policjanta od bieżącego wypełniania zadań w organach Policji, na wypadek gdyby okazało się, że przestał on spełniać wymogi stawiane policjantowi i przyjął naganną postawę względem obowiązującego prawa, uzasadniającą wykluczenie go z ram organizacyjnych służby publicznej (zob. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Zawieszenie funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych, Sł. Prac. 2009, nr 10, s. 25). Zdaniem WSA w Bydgoszczy powyższy pogląd w pełni zasługuje na aprobatę.

Nie można też odmówić słuszności tezie, że popełnienie przez policjanta przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego, choćby z winy nieumyślnej, naraża na szwank dobro Policji. Osoba, która jest podejrzana o popełnienie czynu karalnego, nie tylko pogarsza obraz służby publicznej, ale też naraża tę służbę na kolejne szkody, jakie wynikają z faktu rażącego naruszenia wysokich wymogów stawianych funkcjonariuszom publicznym. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy właściwy w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Skoro Komendant Miejski Policji w [...] wszczął w dniu [...] lipca 2014 r. postępowanie dyscyplinarne m.in. na podstawie materiałów uzyskanych z postępowania karnego i poinformowano go o przedstawieniu skarżącemu przez prokuratora konkretnych zarzutów, to było to wystarczające do przyjęcia na gruncie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, że przeciwko temu funkcjonariuszowi wszczęto postępowanie dyscyplinarne, a nawet karne.

Rolą Komendanta Miejskiego Policji w [...], działającego w takiej sytuacji w trybie ustawy o Policji, nie jest ocena i badanie prawidłowości wszczęcia postępowania karnego na gruncie kodeksu postępowania karnego. Celem zastosowania art. 39 ust. 2 ustawy o Policji jest natomiast odsunięcie policjanta od bieżącego wypełniania zadań w organach Policji, gdy istnieją konkretne podstawy do przyjęcia, że funkcjonariusz przestał spełniać wymogi stawiane policjantowi i naruszył przepisy prawa karnego. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy przede wszystkim wzgląd na dobro służby uzasadniał, a nawet wręcz obligował, zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych, na wskazany przez ustawodawcę okres 3 miesięcy. Komendant Miejski Policji w [...] jednoznacznie wskazał, że zarzuty postawione w postępowaniu dyscyplinarnym wypełniają znamiona przestępstwa kradzieży.

Oczywistym jest, że w tych okolicznościach dobro służby w Policji, której istota wiąże się m.in. ze ściganiem przestępstw, a jej odbiór i zaufanie społeczne jest istotnym elementem skuteczności działań, wymagały niezwłocznego odsunięcia policjanta od wykonywania obowiązków służbowych. Ocenę taką potwierdzają także przywołane przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] "Zasady etyki zawodowej policjanta". Zatem Komendant Wojewódzki Policji w [...], zmieniając na korzyść policjanta datę zawieszenia w czynnościach służbowych oraz utrzymując w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji, obowiązujących przepisów prawa nie naruszył.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r. w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi A. P. zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia i bez właściwej oceny materiału dowodowego,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w wyniku którego doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 39 § 2 ustawy o Policji;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów;
4. 4. art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie kluczowym jest wszechstronne ustalenie stanu faktycznego, a więc okoliczności, w jakich doszło do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] września 2014 r. Dopiero przeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie zaistniały na gruncie sprawy, może pozwolić na obiektywną ocenę dopuszczalności zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W toku postępowania dyscyplinarnego organ nie zdążył przeprowadzić żadnych dowodów. Dysponował jedynie informacjami, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania. Komendant Wojewódzki Policji w ogóle nie zbadał, czy organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie zmierzające do zebrania całego materiału dowodowego oraz czy dokonał wszechstronnej oceny dowodów. Okoliczność ta została pominięta przez organ II instancji, który nie dokonał w ogóle weryfikacji stanu faktycznego i opierał się jedynie na niepełnych i budzących wątpliwości ustaleniach organu I instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku powołał się na sprzeczne i niezgodne z prawdą ustalenia. Sąd stwierdził, że A. P. celowo unikał kierowanej do niego korespondencji, co utrudniło skuteczne i niezwłoczne doręczenie mu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. oraz uniemożliwiło także wcześniejsze przedstawienie mu zarzutów w postępowaniu karnym. Wskazany przez Sąd zarzut jest nietrafny. Skarżącemu nie można zarzucić celowego unikania odbioru adresowanej do niego korespondencji, gdyż był ona kierowana pod zły adres. Skarżący zmienił miejsce zamieszkania. Wiedział o tym Komendant Miejski Policji w [...], gdyż sam przyznał dofinansowanie na remont lokalu, do którego skarżący się przeprowadził.

Powołując się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, skarżący kasacyjnie podkreślił, że zawieszenie go w czynnościach służbowych nie było celowe. Komendant Miejski Policji wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne w dniu [...] lipca 2014 r., opierając się na niepełnym i budzącym wątpliwości materiale dowodowym. Tym samym naruszył przepisy postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy w swojej decyzji ograniczył się jedynie do zmiany daty, od której zawieszono skarżącego. Innych okoliczności nie wziął natomiast pod uwagę. Podobnie działał Sąd I instancji. WSA w Bydgoszczy pominął także fakt, że obecnie postępowanie dyscyplinarne, w związku z którym skarżący kasacyjnie został zawieszony w czynnościach służbowych, zostało umorzone.

A. P. w dniu 23 lipca 2014 r. wystąpił bowiem o zwolnienie go ze służby w Policji. Raport ten został uwzględniony i rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 23 października 2014 r. Konsekwencją rozwiązania z A. P. stosunku służbowego było umorzenie postępowania dyscyplinarnego, co nastąpiło orzeczeniem Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu swego wyroku, uznał, że poinformowanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przedstawieniu skarżącemu przez prokuratora konkretnych zarzutów, było wystarczające do przyjęcia, na gruncie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, iż przeciwko temu funkcjonariuszowi "wszczęto postępowanie dyscyplinarne a nawet karne." Stwierdzenie to nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. W postępowaniu karnym skarżącemu przedstawiono zarzuty dopiero w dniu 27 października 2014 r., czyli już po umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. W decyzji o zawieszeniu skarżącego nie można było zatem powoływać się na przedstawienie mu zarzutów karnych, gdyż taki fakt w tamtym czasie w ogóle nie miał miejsca.

W ocenie skarżącego kasacyjnie sporne w niniejszej sprawie jest także zaistnienie przesłanki celowości. Z praktyki sądów administracyjnych wynika, że uzasadniając odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia przezeń obowiązków nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na dobro służby. Konieczne jest także wskazanie konkretnych powodów z powodu, których uznano, że dobro służby wymagało odsunięcia policjanta od zadań i czynności służbowych. W tym zakresie wskazano jedynie, że zachowanie policjanta nie licuje z powagą służby. Na ówczesnym etapie postępowania, trudno było jednak stwierdzić czy dobro Policji zostało naruszone, skoro zebrany materiał dowodowy był niedostateczny. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie przesądza winy obwinionego. Sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie powinien więc skutkować zawieszeniem w czynnościach, albowiem brak było przesłanek do przyjęcia, że skarżący wykonywałby swoje obowiązki służbowe w sposób godzący w dobro służby lub utrudniałby w jakikolwiek sposób prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 i 81 k.p.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że na żadnym etapie postępowania nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych materiałów dowodowych oraz wyjaśnić nasuwających się w sprawie wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił, że w niniejszej sprawie zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych było uzasadnione toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym oraz potrzebą ochrony interesu służby. Policja jako formacja stojąca na straży porządku publicznego z założenia jest służbą szczególnego zaufania publicznego, co oznacza podwyższenie standardów moralnych dla jej funkcjonariuszy oraz kandydatów do służby. Dobro służby przejawia się zatem koniecznością odsunięcia od wykonywania zadań i czynności służbowych policjanta. W uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2014 r. organ wskazał, że zachowanie skarżącego nie licuje z powagą służby. Funkcjonariusz powinien kierować się szeroko rozumianym dobrem społecznym, zarówno w relacjach służbowych jak i poza nimi.

Zachowując się w sposób opisany w zarzucie, funkcjonariusz utracił zaufanie przełożonych. Dowody posiadane w dniu [...] lipca 2014 r.,w tym także notatka z dnia 18 lipca 2014 r., z której wynika, że skarżący w trakcie przeszukania mieszkania wydał przedmiotowego iPada 3, w pełni uzasadniały podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, NSA uznał, że złożona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 113 P.p.s.a. Po pierwsze autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że powyższy artykuł składa się z dwóch paragrafów. W związku z tym należało jednoznacznie wskazać, złamanie którego z tych paragrafów strona skarżąca kasacyjnie zamierzała zarzucić Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej należy bowiem podać wszystkie przepisy, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji. W orzecznictwie nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli dany artykuł ma złożoną budowę i składa się dwóch lub więcej jednostek redakcyjnych (z ustępów, paragrafów, punktów itp.), to należy sprecyzować, której konkretnie z tych jednostek tekstu prawnego miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny w danej sprawie. Wytyki postawione w skardze kasacyjnej muszą być prawidłowo skonstruowane przez samą stronę.

Sąd kasacyjny nie może wyręczać strony i za nią korygować zarzutów kasacyjnych. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 113 P.p.s.a może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący bądź to w ogóle nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, bądź to wtedy gdyby nie zachodziła sytuacja z art. 113 § 2, a więc na przykład nie wskazano dowodu koniecznego do przeprowadzenia a powołano się na tę podstawę prawną do wydania zarządzenia. Żadna z tych sytuacji prawnych w sprawie nie zachodziła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II FSK 513/05 LEX nr 212137).

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Uzasadnienie stanowi zatem rekapitulację przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie zajął on w sporze zaistniałym między stronami. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Taka wadliwość w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z zaskarżonego uzasadnienia wynika, jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd I instancji oraz jaka była ocena przyjętego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Za pomocą omawianego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego oraz wyrażonego poglądu prawnego. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w pisemnych motywach wyroku, nie dowodzi, że uzasadnienie kwestionowanego orzeczenia zostało skonstruowane wadliwie i z naruszeniem powołanego przepisu. Oznacza to, że zarzut złamania przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art.81 k.p.a. oraz w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi.

Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają istotny wpływ na treść orzeczenia.

W związku z powyższym zauważyć należy, że podstawą materialnoprawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjanta można - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące - zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego (...) lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. W powołanym przepisie mowa jest o możliwości zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Oznacza to, że norma ta ma charakter uznaniowy.

Tym samym ustawodawca swobodnej decyzji właściwego przełożonego pozostawił ocenę, czy dobro postępowania lub dobro służby, w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, uzasadnia konieczność odsunięcia policjanta od realizacji zadań służbowych. Organ podejmując decyzję uznaniową, musi przy tym mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony przepisem prawa materialnego i celem, dla jakiego dana regulacja została stworzona.

W art. 39 ust. 2 ustawy o Policji mowa jest wyłącznie o dwóch warunkach: o wszczęciu jednego z wymienionych enumeratywnie postępowań i o celowości zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. Tylko te okoliczności decydują o możliwości zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i o okresie, na jaki policjanta postanowiono odsunąć od obowiązków służbowych. Do zastosowania przedmiotowej instytucji wystarczające jest zatem ustalenie, że doszło do wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego albo postępowania dyscyplinarnego oraz że dobro służby wymaga podjęcia takiego kroku.

Tym samym zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie zostało uzależnione od udowodnienia, iż policjant rzeczywiście dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego. Kwestie te mogą być bowiem analizowane dopiero w dalszych etapach postępowań toczących się przeciwko policjantowi oraz rozstrzygane w orzeczeniach prawomocnie kończących te postępowania.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, zarzucając A. P. popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na dokonaniu zaboru w celu przywłaszczenia iPada 3 na szkodę firmy [...] Sp. z o.o. Sp. k., to jest czynu przewidzianego w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 załącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. nr 805 "Zasady etyki zawodowej policjanta". Zgodnie z art. 134 i ust. 5 ustawy o Policji postępowanie dyscyplinarne wszczyna się z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Policjanta, co do którego wydano postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, uważa się za obwinionego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o zwieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych doszło do skutecznego wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego, a tym samym, iż zasadnicza przesłanka warunkująca dopuszczalność zawieszenia A. P. w czynnościach służbowych została spełniona.

W sprawie istotnego znaczenia nie ma natomiast okoliczność, że później - jak twierdzi A. P. - postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone, gdyż skarżący na własną prośbę został zwolniony ze służby w Policji. Po pierwsze, do takiego sposobu zakończenia w dniu [...] października 2014 r. postępowania dyscyplinarnego doszło już po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Po drugie, wojewódzki sąd administracyjny bada legalność działalności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dlatego też zdarzenia, które miały miejsce już po wydaniu analizowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r., w żaden sposób nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego przez Sąd I instancji rozkazu personalnego w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.

Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r. odpowiadała prawu, mimo błędnego przekonania organów Policji i Sądu I instancji, że przed wydaniem rozkazu personalnego w przedmiocie zawieszenia A. P. w czynnościach służbowych doszło także do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Ma rację skarżący kasacyjnie, iż przekształcenie postępowania karnego z fazy ad rem do etapu in personam dochodzi nie w dniu wydania lecz ogłoszenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Skoro postanowienie to zostało A. P. ogłoszone w dniu 27 października 2014 r., to oczywistym jest, że dopiero wówczas można mówić o wszczęciu przeciwko niemu także postępowania karnego, jak wymaga tego art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Odmienne w tym zakresie zapatrywania organów Policji i Sądu I instancji, były oczywiście błędne, ale nie mogło to mieć w sprawie istotnego znaczenia.

Dla zastosowania instytucji przewidzianej w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji - o czym była już mowa - wystarczające jest wszczęcie przeciwko policjantowi jednego rodzaju postępowania a nie zarówno postępowania karnego jak i dyscyplinarnego.

Nie można natomiast przyznać racji A. P., że organ wszczął przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, mimo iż nie dysponował jakimikolwiek dowodami mogącymi wskazywać na naganność zachowania skarżącego. Policjant chyba nie zauważył, że fakt zaboru przez niego iPada został zarejestrowany przy pomocy kamer sklepowych i skarżący został na takich nagraniach rozpoznany przez jednego z funkcjonariuszy miejscowej jednostki Policji. Ponadto bezprawnie zabrane przez niego ze sklepu urządzenie zostało odnalezione w czasie przeszukania jego mieszkania. W takich okolicznościach sprawy organy miały pełne podstawy najpierw do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, a następnie do zawieszenia A. P. w czynnościach służbowych. Policja jest formacją powołaną do realizacji szczególnych zadań, określonych w art. 1 ustawy o Policji, w tym do ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; do inicjowania i organizowania działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym oraz do wykrywania przestępstw i wykroczeń oraz ścigania ich sprawców.

Takie zadania mogą realizować wyłącznie policjanci o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ustawy o Policji), czyli funkcjonariusze pozostający poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa zarówno podczas służby jak i w czasie wolnym od zajęć służbowych. Jeżeli istnieją uzasadnione przypuszczenia, że funkcjonariusz swoim zachowaniem naruszył obowiązujący porządek prawny oraz zasady etyki zawodowej policjantów, to nie można zarzucić przełożonym, że decydują się - z uwagi na dobro służby - na natychmiastowe odsunięcie takiej osoby od wykonywania czynności służbowych a w konsekwencji na zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji.

W rozpoznawanej sprawie organy Policji nie złamały przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. W tej sytuacji WSA w Bydgoszczy trafnie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.