Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1096/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1186/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpatrzeniu skargi [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rok 2018 opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że [...] w swojej skardze na powołaną wyżej uchwałę Rady Miasta [...] zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260), polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w tych przepisach, przez kierowanie się kryteriami nie wynikającymi z ww. przepisów i brak analizy faktycznych kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania na terenie miasta [...]. W załącznikach do uchwały ustalono opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia i ustania przyczyn usunięcia pojazdu, na poziomie maksymalnych stawek określonych obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017, poz. 772).

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała narusza art. 130 a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ponieważ nie uwzględnia analizy kosztów usuwania pojazdów z dróg. Tymczasem stawki opłat ustalone uchwałą powinny uwzględniać koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, w roku którego stawki te dotyczą. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a.

W ocenie Prokuratora, przesłankami którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie powołanego art. 130a ust. 6, jest konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza w nim wymienionymi, nie mogą wpłynąć na treść uchwały. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę przesłanki wydania uchwały wymienione w ustawie, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Analiza uzasadnienia uchwały wskazuje, że Rada Miasta [...] przy ustalaniu przedmiotowych stawek nie kierowała się tylko i wyłącznie kryteriami ustawowymi, ale także względami fiskalnymi. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina Miasto [...] odnotowała wzrost wydatków i spadek przychodów z tytułu realizacji zadania w ostatnich trzech latach. Jako przyczyny spadku przychodów wskazano zmniejszenie się aktywności organów wydających dyspozycję usunięcia pojazdów, ubiegłoroczne obniżenie stawek opłat za usuwanie pojazdów oraz zmniejszenie dofinansowania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za pojazdy przekazane do demontażu.

Z kolei zwiększenie kosztów realizacji zadania spowodowała modernizacja parkingu i zwiększenie jego powierzchni, a także wzrost kosztów jego utrzymania. Wskazano, że podwyższenie stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów za rok 2018 nie gwarantuje uzyskania przez Gminę dochodu lub chociażby przychodów pozwalających pokryć wydatki na to zadanie, ale pozwoli na zmniejszenie strat z tego tytułu. Kryterium uzyskania dochodu lub przychodów pozwalających pokryć wydatki nie zostało wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie uwzględnianie takich przesłanek przy podjęciu przedmiotowej uchwały stanowi rażące naruszenie prawa. Tak samo należy ocenić ustalenie stawek opłat na maksymalnym przewidzianym przez prawodawcę poziomie kosztów realizacji zadania i konieczności uwzględnienia również strat wynikających z braku możliwości wyegzekwowania kosztów od właścicieli pojazdów i długotrwałości procedur związanych z przejęciem własności nieodebranych pojazdów przez powiat.

Rada Miasta [...] ustalając wysokość opłat nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz ich przechowywania na terenie miasta [...]. Analizy faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie została ona także przeprowadzona podczas obrad Rady Miasta poprzedzających podjęcie uchwały. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która powinna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Prokurator zauważył, że Gmina Miasto [...] reprezentowana przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] zawarła [...] grudnia 2017 r. umowę nr [...] z [...] prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] [...], z której wynika, że strony umowy umówiły się na o wiele niższe kwoty cen brutto za odholowanie jednego pojazdu, które Gmina zobowiązała się płacić ww. podmiotowi za świadczone usługi usunięcia pojazdu z drogi.

Termin realizacji tej umowy określono na od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2018 r. lub do momentu podpisania nowej umowy z wykonawcą wyłonionym w postępowaniu przetargowym, nie dłużej niż do wyczerpania środków finansowych. Nową umowę Gmina podpisała [...] stycznia 2018 r. z konsorcjum firm [...] prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] [...] oraz [...] w organizacji (umowa nr [...]). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2017 r., a umowy ustalające faktyczne stawki opłat zostały zawarte po jej uchwaleniu. Tymczasem Organ powinien zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym dotyczy określenia wysokości opłat, które ustalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu dotyczącego świadczenia usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach.

Uwzględniając skargę [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]stwierdził, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy – Prawo o ruchu drogowym będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek ustawowych, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź związane z egzekucją należnych opłat od właścicieli czy byłych właścicieli pojazdów, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim, aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada Miasta [...] podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, bowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Miasta [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby projektodawca uchwały przedstawił Radzie jakiekolwiek informacje dotyczące rzeczywistych kosztów czy cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Za punkt odniesienia do ustalenia opłat za 2018 r. wzięto natomiast maksymalne stawki opłat określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., oraz spadek przychodów i wzrost kosztów z tytułu realizacji tego zadania w 2016 i trzech z kwartałach 2017 r. Spadek przychodów został spowodowany mniejszą liczbą wydanych dyspozycji usunięcia pojazdu w ostatnich latach, obniżeniem maksymalnych dopuszczalnych obwieszczeniem stawek opłat za usuwanie pojazdów w ubiegłym roku, a także zmniejszeniem dofinansowania z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za pojazdy przekazane do demontażu.

Natomiast wzrost kosztów realizacji zadania został spowodowany modernizacją parkingu stanowiącego własność Miasta i konieczności ponoszenia kosztów jego ochrony. Uzasadnienie projektu uchwały wskazuje na to, że przesłanki jakie stały za podjęciem uchwały nie uwzględniały rzeczywistych kosztów odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu, ale ogólnie były związane z kosztami ponoszonymi przez Miasto [...] na realizację zadania związanego z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z dróg. Z protokołu posiedzenia Komisji ds. Gospodarki Komunalnej Rewitalizacji i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nie wynika, by członkom tej Komisji zostały przedstawione szczegółowe kalkulacje związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na skargę i protokołu posiedzenia Komisji nie wynika, by Rada Miasta [...] ustalając wysokość opłat na podstawie dyspozycji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wzięła pod uwagę szczegółowe kalkulacje związane z kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, co oznacza, że stawki opłat zostały uchwalone arbitralnie.

Rada Miasta [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie wzięła pod uwagę drugiego z kryteriów wskazanych w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta [...]. Skoro zatem Rada Miasta [...] nie dysponowała informacjami na temat tego, jakie są koszty usług usuwania pojazdów z dróg publicznych obszaru powiatu oraz koszty parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nieuwzględnienie przez Organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu stosowane przez podmioty zewnętrzne kształtują się na poziomie znacznie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów.

W tej sytuacji trafnie wywodzi Prokurator, że przesłankami, którymi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę był wzgląd na zapewnienie wpływów do budżetu na odpowiednim poziomie, a więc przesłanka pozaustawowa. Z zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji należy wywieść, że gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek (w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody), w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale), nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

1. - organ, podejmując uchwałę z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia na rok 2018 opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, wziął pod uwagę kryteria nieprzewidziane w ww. przepisie, w sytuacji gdy organ uwzględnił wyłącznie przewidziane w przedmiotowym przepisie kryteria,
2. - organ, uchwalając ww. uchwałę, nie wziął pod uwagę wszystkich kryteriów określonych w ww. przepisie, w szczególności nie poddał analizie kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie Miasta [...], w sytuacji gdy organ przeanalizował wszystkie przewidziane w przedmiotowym przepisie kryteria,
3. - ustalenie opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy danego powiatu, w sytuacji gdy ww. przepis prawa nie wprowadza takiej zależności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uchwała została podjęta w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 pkt 11 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995) oraz art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ działał w zakresie tzw. luzu decyzyjnego, pozwalającego poszczególnym powiatom na kształtowanie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych na poziomie zapewniającym sprawną realizację zadań, dostosowanym do warunków panujących na danym terenie. Organ, przy ustalaniu opłat, kierował się przede wszystkim potrzebą sprawnej i efektywnej realizacji zadania jako drugiej przesłanki wynikającej z przepisu, która nie byłaby możliwa bez całościowej kalkulacji przychodów i wydatków z niego wynikających, a tym samym działał w pełni w ramach podstawy prawnej. Mając na celu sprawne wykonywanie zadania związanego z usuwaniem pojazdów z dróg publicznych i ich przechowywaniem, a także biorąc pod uwagę specyfikę lokalnego rynku, Gmina Miasto [...] zorganizowała swój parking.

Działania te zostały podjęte, aby umożliwić skuteczne i całodobowe realizowanie czynności, przy zachowaniu wysokiej jakości i niezawodności prac. Nadrzędnym celem Gminy przy realizacji tego zadania jest bowiem zapewnienie porządku na drogach w mieście oraz bezpieczeństwa w ruchu drogowym, który może być zagrożony przez porzucone na drogach pojazdy. Skarżaca kasacyjnie zauważa, iż powiat nie ma ustawowego obowiązku zlecania prac związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z dróg publicznych podmiotom zewnętrznym. Gmina jest zobowiązana do pozostawania w całodobowej gotowości oraz do niezwłocznego usunięcia każdego pojazdu objętego zleceniem uprawnionego organu, bez gwarancji odzyskania poniesionych w tym celu kosztów. Dodatkowym elementem wpływającym na wysokość kosztów ponoszonych przez Gminę jest także konieczność odpowiedniego zabezpieczenia usuniętego z drogi pojazdu w trakcie transportu na parking strzeżony, tak aby uniemożliwić jego uszkodzenie bądź przemieszczenie przez osoby nieuprawnione.

Stąd też w ocenie skarżacej kasacyjnie należy brać pod uwagę koszty związane z modernizacją parkingu, jego ochroną, a także kwoty dofinansowania z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Dodatkowo zasadnym jest również uwzględnienie przez organ przy podejmowaniu uchwały spadku przychodów w związku z realizacją tego zadania. Powyżej wymienione elementy składają się bowiem na kryterium konieczności sprawnej realizacji zadania. Wobec tego za nieuzasadnione uznać należy przyjęcie, że organ kierował się kryteriami pozaustawowymi przy podejmowaniu uchwały, tj. kryterium fiskalnym. Sam brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta [...], nie oznacza, że taka analiza nie została dokonana. Proces uchwałodawczy jest wieloetapowy, a treść uchwały i jej uzasadnienia jest wyłącznie jego zwieńczeniem. Zgodnie ze Statutem Miasta [...] projekt uchwały opracowany pod względem formalno-prawnym, przed jej podjęciem lub odrzuceniem przez Radę Miasta jest przekazywany do zaopiniowania przez Prezydenta oraz komisje Rady Miasta.

Taki proces uchwałodawczy przeszła również zaskarżona uchwała, która w jego trakcie była przekazana m.in. do wyspecjalizowanej Komisji ds. Gospodarki Komunalnej, Rewitalizacji i Ochrony Środowiska. Każdego roku przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych, pod uwagę brane są efekty realizacji zadania i analizowane są przychody i straty, co stanowi miarodajny punkt odniesienia dla każdej następnej kalkulacji. Analiza protokołu z posiedzenia Komisji prowadzi do wniosku, że nie można stwierdzić, że nie zostały wzięte pod uwagę stawki stosowane na rynku lokalnym. Protokół stanowi jedynie skrótowy zapis tego, co miało miejsce na posiedzeniu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu aktu prawnego wszystkich motywów, jakimi kierował się organ przy jego podejmowaniu, a nawet brak jakiegokolwiek uzasadnienia nie stanowi naruszenia prawa i nie skutkuje uznaniem uchwały za wadliwą.

Obowiązujące przepisy prawa nie określają szczegółowo treści uzasadnienia do uchwały. Treść takiego uzasadnienia nie musi zawierać opisu procesu legislacyjnego, w szczególności opisu materiału, który był przeanalizowany przez radnych w komisjach.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uchwalone na dany rok stawki opłat za usuwanie i przechowywaniem usuniętych z dróg pojazdów powinny być ustalone na poziomie, który pozwoli Gminie pokrycie kosztów całego zadania, a nie tylko kilku wydatków wchodzących w jego zakres. Z całą pewnością znaczące uzależnienie stawki kwot odpowiadających jednostkowym stawkom usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg oferowanym przez podmioty zewnętrzne na obszarze właściwości danego powiatu, bez uwzględnienia pozostałych kosztów, uniemożliwiłoby Gminie sprawne realizowanie zadania jako zadania o charakterze publicznym, do którego obliguje ją art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stąd też skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze zdaniem Sądu, zgodnie z którym przedmiotowe opłaty powinny być ustalone w wysokości znacząco uzależnionej od cen usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu.

Ceny te nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a czym innym musi kierować się Gmina realizując zadanie własne.

Ustawodawca pozostawił radzie miasta luz decyzyjny w zakresie ustalenia wysokości przedmiotowych opłat, wskazując jedynie kryteria, którymi powinna się kierować oraz górną granicę tych opłat, po to aby po uwzględnieniu specyfiki miasta oraz warunków panujących w lokalnym ruchu drogowym, rada miasta miała możliwość ustalenia opłat na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo na drodze. Gmina Miasto [...] ustaliła te opłaty, biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a także całościowe koszty kompleksowej realizacji zadania, po to aby wypełnić ciążący na niej obowiązek zapewnienia sprawnej jego realizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że według art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie jest konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy do podjęcia uchwały na jego podstawie.

Przedmiotem sporu, uznanego przez Sąd I instancji za okoliczność skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], jest ustalenie, że przy jej podejmowaniu nie uwzględniono kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Z treści art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika jednak, że do podjęcia uchwały konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch – powołanych wyżej – przesłanek. O ile bowiem wysokość ustalonych opłat musi uwzględniać koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, o tyle wysokość ta musi również zapewniać sprawną realizację zadań przez powiat w zakresie usuwania pojazdów z dróg w sytuacjach ustawowo do tego określonych. Według ustawodawcy, przesłanki te mają być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat. Oznacza to, że rada powiatu nie jest nimi bezwzględnie związana, jakkolwiek ustalenie wysokości opłat powinno być wynikiem uwzględnienia tych przesłanek, to dopuszczalna jest pewna elastyczność w kształtowaniu wysokości tych opłat. Z tego względu art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wyklucza uwzględniania, przy kalkulacji wysokości opłat, wszystkich niezbędnych ponoszonych przez powiat kosztów realizacji omawianego zadania, które mają służyć sprawnej realizacji tego zadania.

Wysokość opłat nie musi więc być odpowiednikiem cen tego rodzaju usług stosowanych przez przedsiębiorców na terenie danego powiatu – jak ujął to Sąd I instancji - ponieważ ceny te nie muszą uwzględniać ustawowej konieczności sprawnego realizowania zadań w tym zakresie. Przedsiębiorcy świadczący swoje usługi na terenie powiatu, przy kształtowaniu wysokości cen tych usług, mogą bowiem kierować się różnymi kryteriami związanymi m.in. z popytem i podażą tego rodzaju usług. Natomiast powiat, mając na uwadze te ceny, zobowiązany jest ukształtować wysokość opłat na poziomie zapewniającym sprawne realizowanie zadań w tym zakresie. Z omawianego art. 130a ust. 6 nie wynika, aby wysokość opłat miała być odpowiednikiem cen stosownych przez przedsiębiorców na terenie danego powiatu, zwłaszcza, że przyjęcie takiej tezy wykluczałoby zasadność istnienia w tym przepisie drugiej przesłanki ustalania wysokości opłat, tj. sprawności realizowania zadań przez powiat w tym zakresie.

Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, którym jest niewątpliwie zakwestionowana przez Sąd I instancji uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] – w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP – wymaga jednoznacznego i niewynikającego z przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, wykazania, że uchwała ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawą prawną jej wydania. Sąd I instancji uznał ustawowe pojęcie "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowiącym podstawę prawną zakwestionowanej przez ten Sąd uchwały, za odpowiadające cenom za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

Sąd nie mógł jednak zastosować tak zawężającej wykładni powołanego art. 130a ust. 6, skoro w treści tego przepisu ustawodawca wskazał także drugą przesłankę, co oznacza, że obie te przesłanki mają być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty.

Wbrew argumentacji Sądu I instancji, z treści kwestionowanej uchwały nie wynika przyjęcie przez Radę Miasta [...] kryteriów ustalania wysokości opłat nieprzewidzianych w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uchwale tej uznano jedynie, że wysokość opłat powinna być wynikiem konieczności uwzględnienia ustawowej przesłanki sprawnej realizacji przez Miasto [...] zadań w tym zakresie znajdującej uzasadnienie w wysokości niezbędnych kosztów, które Miasto ponosiło dotychczas na realizację tych zadań. Takie uznanie nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a uzasadnia przyjęcie założenia, że wysokość opłat może różnić się od cen stosowanych przez przedsiębiorców na terenie powiatu, skoro ceny te mają być jedynie brane pod uwagę, ale nie stanowią sztywnego wyznacznika wysokości opłat ustalanych w uchwale. Z kwestionowanej uchwały nie wynika bowiem, aby opłaty służyły maksymalizacji dochodów budżetu. Opłaty te, kalkulowane na podstawie danych z okresu poprzedzającego rok 2018, miały służyć sprawnej realizacji zadań w tym zakresie na przyszłość, tj. w 2018 r.

Z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie wynika, że szczegółowa kalkulacja wysokości opłat z uwzględnieniem cen stosowanych przez przedsiębiorców była przedmiotem rozważań w toku prac związanych z projektowaniem i podejmowaniem kwestionowanej uchwały. Przepisy obowiązującego prawa nie określają szczegółowej procedury podejmowania uchwały na podstawie omawianego art. 130a ust.

6. Nie można więc z faktu braku, w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały lub w protokole z posiedzenia Komisji ds. Gospodarki Komunalnej, Rewitalizacji i Ochrony Środowiska, informacji o szczegółach prac nad uchwałą wywodzić rażącego naruszenia prawa, gdy nie zostało wskazane, którego przepisu obowiązującego prawa treść została w oczywisty sposób naruszona, albo z którą to treścią działanie lub zaniechanie pozostaje w oczywiatej sprzeczności.

Wskazane w zaskarżonym wyroku umowy nr [...] i nr [...], zawarte przez Miasto [...] po podjęciu kwestionowanej uchwały – jak podał to Sąd I instancji – nie mają żadnego znaczenia dla oceny uchwały podjętej przed ich zawarciem. Odrębną kwestią pozostaje natomiast okoliczność oceny warunków ustalonych w tych umowach następczo w kontekście wysokości opłat ustalonych w kwestionowanej uchwale.

W związku z powyższym, Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym uznając, że wysokość opłat powinna być odpowiednikiem cen stosowanych przez przedsiębiorców na terenie danego powiatu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem, dlatego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej ppsa, uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, że prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 ppsa, zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ przepisy art. 199 i nast. ppsa, dotyczące ponoszenia kosztów między stronami postępowania sądowego, nie znajdują zastosowania do prokuratora.