Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 4 maja 2021 r. nr SKO.PS/41.5/426/2021/5455/KN w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wnioskiem z 18 marca 2021 r. J. T. (dalej: "skarżący") zwrócił się o przyznanie od miesiąca kwietnia 2021 r. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności.
Decyzją z 23.03.2021 r. Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., w skrócie: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "K.p.a."), przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2021 r. w wysokości 100 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą a jego miesięczny dochód wynosi 740,32 zł., na który składają się zasiłek stały - 470,44 zł., dotacja do czynszu - 258,94 zł. + dodatek energetyczny - 10,94 zł. i nie przekracza podwyższonego kryterium dochodowego określonego w Uchwale Nr III/21/18 Rady Miasta Z. z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023.
Ponadto, jest osobą schorowaną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (art. 7 ust. 5 i 6 ustawy) oraz ma niski dochód (art. 7 ust. 1 ustawy), dlatego wzorem lat ubiegłych skarżącemu została przyznana wnioskowana pomoc. Dodatkowo, podał wysokość środków finansowych jakimi dysponuje na realizację zadań własnych z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w roku 2021 oraz średnią roczną, jak też szacunkową liczbę klientów korzystających z tej formy pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 4.05.2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi (co wykazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji), a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organy pomocy społecznej mają możliwość a nie obowiązek przyznania zasiłku celowego osobom, które zwróciły się ze stosownym wnioskiem. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym przypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie może też zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pomimo szczupłych środków, na pomoc w formie zasiłków celowych, skarżącemu została udzielona pomoc na zakup żywności. Równocześnie z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że skarżący korzysta z różnych form pomocy i jest otoczony stałą opieką.
Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. T. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gliwicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "P.p.s.a."). Sąd I instancji wyjaśnił, że objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (, realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 ustawy.
W świetle tej regulacji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (por. art. 39 ust. 2 ustawy). Przewidziane w ustawie prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że przy określaniu wysokości udzielonej skarżącemu pomocy wzięto pod rozwagę jego sytuację życiową, a także możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych.
Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że rozstrzygając o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Stanowi o tym art. 3 ust. 4 u.p.s. wskazujący, że "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Sad I instancji wskazał, że organ udziela systematycznie wsparcia skarżącemu, w miarę posiadanych środków, w tym w formie zasiłków celowych, zasiłku stałego, ponadto strona jest wspomagana poprzez wypłatę dodatków mieszkaniowych i energetycznych.
Zważywszy na zakres tej pomocy, a także uwzględniając ograniczoność środków pozostających w dyspozycji organu, przyznanie zasiłku w kwocie 100 zł, a nie jak chciałby tego skarżący, w kwocie minimum 300 zł, nie posiada cech dowolności, a organy obu instancji, rozpatrując wniosek skarżącego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo oceniły całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, w sytuacji gdy skarżący nie otrzymuje wystarczającej pomocy i opieki, które pozwoliłyby mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe, co z kolei powoduje, że skarżący żyje na skraju ubóstwa,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, by organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy w rzeczywistości organy nie ustaliły i nie uwzględniły okoliczności, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, która nie ma możliwości podjęcia żadnej pracy, a zmuszona jest ponosić wydatki związane z leczeniem,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, w sytuacji gdy organy nie ustaliły jakie wydatki, w jakiej wysokości i na co (poza opłatami za mieszkanie) ponosi skarżący, przyjmując, iż wypłacane skarżącemu zasiłki pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy w zaskarżonych decyzjach starannie uzasadniły motywy, którymi kierowały się przy ich wydawaniu, tymczasem kwestia możliwości finansowych gminy i ograniczonych możliwości pomocy społecznej nie została w sposób przekonywujący uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472).
Wskazać też trzeba, że rozstrzyganie spraw na zasadzie uznania administracyjnego polega na przyznaniu organowi administracji publicznej w przepisie prawa materialnego (w tym przypadku art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego, który realizuje się przez dokonanie wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 K.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji, ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych). Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu wyroku).
W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy.
Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy i oceny kompletności materiału dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Prawidłowo ustalono na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego miesięczny dochód wynosi 740,32 zł., na który składają się zasiłek stały - 470,44 zł., dotacja do czynszu - 258,94 zł. + dodatek energetyczny - 10,94 zł. Jest osobą schorowaną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Sytuacja życiowa skarżącego kasacyjnie została należycie wyjaśniona, a organ nie podważał zarówno tego, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, jak i tego, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej.
Słusznie przy tym wzięto pod uwagę, że skarżący otrzymuje pomoc w postaci różnych zasiłków na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb bytowych, co świadczy o tym, że jest w sposób ciągły objęty wsparciem. Systematycznie są mu przyznawane zasiłki celowe m.in. na zakup żywności, opału, leków i leczenia, aparatu słuchowego, okularów, odzieży, wyposażenia lokalu. Nie budzi także zastrzeżeń stanowisko organów i Sądu I instancji odnoszące się do konieczności uwzględnienia możliwości finansowych organów pomocy społecznej.
W konsekwencji zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wydana w sprawie decyzja została należycie umotywowana, a organ nie naruszył granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności. Rozpatrując złożony wniosek organ ocenił bowiem z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego kasacyjnie, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania tego zasiłku w wysokości oczekiwanej przez stronę. Nie ulega wątpliwości, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, tym bardziej, co wskazano wyżej, że skarżący kasacyjnie otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ musi także wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe.
Powszechnie przecież jest wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (zob. wyroki NSA z: 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06; 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07; 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 698/16, CBOSA).
W świetle powyższego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.