Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1098/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 2/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2013 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 4 października 2012 r. A.P. złożyła wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci [...].

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na syna [...] w wysokości 106 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. oraz zasiłek rodzinny na córkę [...] w wysokości 160 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 [...] w wysokości po 150 zł na każde z dzieci, należne we wrześniu 2013 r..

W dniu 3 września 2013 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych [...] wpłynął wyrok Sądu Okręgowego [...], Wydział [...] Cywilny Rodzinny, z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...], orzekający o rozwiązaniu związku małżeńskiego [...], zgodnie z którym miejscem zamieszkania syna [...] jest miejsce zamieszkania jego ojca - R.P., który ponosi całkowite koszty utrzymania syna. Wyrok uprawomocnił się z dniem [...] maja 2013 r..

Decyzją z [...] września 2013 r. Prezydent Miasta [...] w oparciu o art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), § 3a uchwały Nr LXXII/1370/06 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie podniesienia kwot niektórych dodatków do zasiłku rodzinnego (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2006 r., nr 306, poz. 2368 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012r., poz. 959), zmienił decyzję własną z [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej okresu na jaki został przyznany zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na [...] w ten sposób, że orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. oraz orzekł o odmowie prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na syna [...]. Organ dodał, że świadczenie w okresie od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. zostało wypłacone na mocy decyzji z [...] grudnia 2012 r., a pozostałe rozstrzygnięcia decyzji pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Organ dodał, że zgodnie z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się.

Zgodnie z treścią art. 8 ustawy, określone w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. Brak uprawnień do zasiłku rodzinnego powoduje brak prawa do dodatków do powyższego zasiłku. W motywach decyzji podniesiono również, że w niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. wniosła o "odstąpienie od zwrotu świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami", bowiem wypłacona kwota została wydatkowana na zakup odzieży i przyborów szkolnych dla syna [...]. Podniosła, że ma na utrzymaniu córkę [...], którą samotnie wychowuje i nie ma pieniędzy na zwrot świadczeń rodzinnych pobranych na syna.

Decyzją z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje temu z rodziców, u którego dziecko faktycznie zamieszkuje i który pokrywać będzie całość kosztów jego utrzymania i wychowania. Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że organ l instancji prawidłowo przyznał wnioskodawczyni prawo do zasiłku rodzinnego na syna M.P. do dnia 30 kwietnia 2013 r., bowiem R.P., po orzeczeniu rozwodu, ma pokrywać całość kosztów utrzymania i wychowania M.P., którego miejscem zamieszkania będzie miejsce zamieszkania jego ojca. Orzeczenie sądu powszechnego jest prawomocne od dnia 1 maja 2013 r. i od tego momentu osobą, na której spoczywa obowiązek utrzymania i wychowania dziecka, a tym samym uprawnionym do świadczenia, jest R.P.

Dodał, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak jest zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, że pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Nadmienił, że organ l instancji, wydając decyzję w oparciu o przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawidłowo uczynił to z mocą wsteczną, z uwagi na fakt, że z chwilą wydania decyzji we wskazanym trybie nie upłynął termin na jaki świadczenie zostało przyznane (decyzja ustalająca uprawnienia pozostaje w obrocie prawnym).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.P. powieliła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, wnosząc o umorzenie kwoty przeznaczonej do zwrotu, ewentualnie o umożliwienie jej odpracowania tej kwoty w czynie społecznym.

Kontrolując legalność decyzji organu odwoławczego Sąd I instancji uznał, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego.

Wskazał Sąd I instancji, że podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.).

W sprawie przyznane A.P. decyzją z [...] grudnia 2012 r. świadczenie (zasiłek rodzinny) obejmowało okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. oraz dodatki do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia r. szkolnego 2013/2014, płatne w miesiącu wrześniu 2013 r.. W dniu [...] września 2013 r. organ I instancji orzekł zaś o zmianie opisanej wyżej decyzji poprzez ograniczenie okresu, na który przyznano świadczenie na syna [...] do dnia 30 kwietnia 2013 r. oraz o odmowie prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Faktem jest zatem, że okres na który przyznano świadczenie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., w dacie rozstrzygania przez organ o jej zmianie nie upłynął, co upoważniało organ do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie stanowiło uzasadnienia dla określenia tego okresu z mocą wsteczną.

Sąd I instancji reprezentuje bowiem pogląd, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W rozpoznawanej sprawie organy orzekły o zmianie okresu na jaki skarżącej przyznany został zasiłek rodzinny wraz dodatkami z mocą wsteczną, co, w przekonaniu Sądu I instancji, stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Odwołały się przy tym zarówno do przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej skarżącej jak i konstrukcji nienależnego świadczenia, w przedmiocie którego "postępowanie zostanie wszczęte". Już to w sposób oczywisty w ocenie Sądu I instancji dowodzi wadliwości przeprowadzonego postępowania, bowiem po pierwsze w sposób nieprawidłowy kumuluje przesłanki uprawniające do zmiany decyzji, po wtóre w sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń co do zaistnienia warunków z art. 30 ust. 2 ustawy, definiujących nienależnie pobrane świadczenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec ustalenia, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi natomiast na fakt, że upłynął okres na który przyznane zostało świadczenie rodzinne, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie wykonywania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 P.p.s.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia bądź rozważenie zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazał skarżący kasacyjnie organ na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zarzucając jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego oraz na art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, wadliwość wyrażonego poglądu, brak odniesienia do uzasadnienia decyzji zaskarżonej, schematyzm uzasadnienia i jego niespójność, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz określenie wskazań na poziomie ogólników, bez odniesienia do skutków prawnych.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał także na naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej, majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby która takiego obowiązku nie realizuje;
2. - art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, nadto ustawodawca jasno i wyraźnie określił kiedy i komu świadczenie przysługuje i nie zachodzi konieczność szczególnego ukształtowania tej normy przez wskazanie, że decyzja wywołuje skutki ex tunc;
3. - art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby która taki obowiązek realizuje;
4. - art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrębnym jest postępowanie zmierzające do zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej od udzielenia informacji, że kiedy świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co może stanowić przedmiot odrębnego postępowania, które to może być wszczęte, a zatem realizacja zasad postępowania administracyjnego nie może stanowić żadnego uchybienia.

Rozwijając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazał skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zasady lex retro non agit. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] odniesienie się do tej zasady jest błędne, bowiem odnosi się ona do zakazu retroaktywności w rozumieniu stanowienia prawa, które obowiązywałoby z mocą wsteczną. W tym przypadku naruszenie to nie ma miejsca, gdyż norma zawarta w art. 32 ustawy obowiązuje od wielu lat. Jej brzmienie dotychczas nie budziło żadnych wątpliwości i obowiązywała ona zarówno w dniu [...] grudnia 2012 r. (wydanie decyzji o ustaleniu prawa), jak i w dniu [...] września 2013 r. (wydanie decyzji zmieniającej) oraz w dniu [...] października 2013 r. (wydanie decyzji ostatecznej). Odróżnić przy tym należy stanowienie prawa od wydania stosownej decyzji w oparciu o obowiązujące od wielu lat normy prawa i dokonanie wykładni tej normy.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Sąd I instancji dokonał nadto wadliwej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy, bowiem skoro decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy może wywoływać jedynie skutek ex nunc to osoba, która realizuje ustawowy obowiązek informowania o zmianach mających wpływ na świadczenie niezwłocznie, jest w gorszej sytuacji niż osoba która ten obowiązek pomija. Sąd I instancji w sposób zupełnie nieuzasadniony stosuje normę zawartą w art. 30 ust. 2 ustawy. Wskazanie w decyzji organu I instancji, iż cyt. "Równocześnie informujemy, że w niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych" ze swej istoty nie jest nieprawidłowym kumulowaniem przesłanki uprawniającej do zmiany decyzji, lecz informacją, że wobec zmiany decyzji organ administracji przeprowadzi odrębne postępowanie w sprawie szeroko pojętych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] także uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a.. Po pierwsze Sąd I instancji nie powołuje poglądu odmiennego, a prezentowanego w orzecznictwie i w doktrynie i powołanego w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Po drugie Sąd I instancji w sposób zbędny odnosi się do normy zawartej w art. 163 k.p.a., gdy oczywistym jest, że norma ta ma zastosowanie w tym przypadku. Po trzecie Sąd I instancji w sposób zupełnie niezrozumiały powołuje normę zawartą w art. 16 ust. 6 ustawy, przy czym nie jest wiadomym której to ustawy, bowiem w k.p.a. art. 16 ust. 6 nie ma (pomijając przy tym kwestię, że kodeks posługuje się paragrafami), zaś art. 16 ust. 6 ustawy odnosi się do braku możliwości uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, gdy przysługuje prawdo do dodatku pielęgnacyjnego, co w tym stanie faktycznym i prawnym nie ma w żaden sposób miejsca.

Po czwarte Sąd I instancji stwierdza, że ma miejsce wadliwie przeprowadzone postępowanie, co sugerowałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdy jedynie powołuje art. 145 § 1 pkt lit. a tej ustawy, bez odniesienia do wad postępowania i wykazania, że potencjalne wady miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Po piąte Sąd I instancji bezkrytycznie powołuje się na orzecznictwo, które przystaje do jego poglądu, bez odniesienia się do skutków przyjęcia takiego a nie innego poglądu na tle obowiązujących norm prawa, a w szczególności skutków dla strony postępowania, zasady równości i obowiązków ustawowych. Po szóste wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadzają się do ogólników, bowiem nie jest wiadomym, czy należy umorzyć postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, jak również czy możliwym i dopuszczalnym w świetle wywodów w nim zawartych jest wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia obejmujące świadczenie od dnia 1 maja 2013 r. czy też od dnia wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Skarżące kasacyjnie Kolegium nie podzieliło dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W pierwszym rzędzie podkreślono, że zmiana lub uchylenie decyzji ma miejsce z określonych przyczyn. Każda z tych przesłanek występuje w określonej dacie, w określonym momencie, a zatem pomijanie daty (momentu) przyczyny zmiany nie znajduje żadnego uzasadnienia. Oderwanie przyczyny od daty jej zaistnienia a powiązanie jedynie z datą wydania decyzji nie może mieć miejsca i stanowi oczywiste zaprzeczenie istoty art. 32 ust. 1 (i ust. 1a) ustawy.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni normy zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy (i jednocześnie ust. 1a tej normy) mając na uwadze czysto akademicki pogląd o decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej w oderwaniu od samej tej normy, jaki i przesłanek nabycia określonego prawa, a konkretnie w tym przypadku art. 25 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 tej ustawy tej ustawy, jak i obecnych poglądów doktryny w tym zakresie, bowiem w doktrynie obecnie odstępuje się od tego podziału.

Akademickie ujęcie decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej nie może mieć w tym przypadku miejsca, bowiem pozostaje w oczywistej wręcz sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 32 ust. 1 (i ust. 1a tej normy) oraz art. 4 ust. 2 i dalszych ustawy.

Skarżące kasacyjnie Kolegium zwróciło także uwagę na rozbieżności w orzecznictwie. Powołało się przy tym na wyroki NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 993/12, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1100/12. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/G1 333/11 oraz w wyroku z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. IV SA/Gl 984/08, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. IV SA/Wr 213/09.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej jeżeli sytuacja rodzinna strony skarżącej zmieniła się od dnia 1 maja 2013 r., to zmiana decyzji o prawie do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z powołaniem na normę zawartą w art. 32 ust. 1 ustawy może mieć miejsce nie z dniem wydania takiej decyzji, lecz z dniem zaistnienia zdarzenia z którym to ustawodawca wiąże określone skutki prawne, a zatem decyzję należy zmienić ze skutkiem ex tunc. W przeciwnym przypadku albo dana strona ma swoisty "bonus" w postaci uzyskania świadczeń które w danym okresie już nie przysługują albo też hipotetycznie nie nastąpi zmiana decyzji na jej korzyść.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zasadniczym zarzutem z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA zarzut ten należy ocenić łącznie z zarzutem błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych, bowiem dopiero przesądzenie o zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego daje możliwość oceny prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji wskazanego przepisu regulującego postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zarzucając błędną wykładnię przedmiotowego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało na brak podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż w jego przekonaniu ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, nadto ustawodawca jasno i wyraźnie określił kiedy i komu świadczenie przysługuje i nie zachodzi konieczność szczególnego ukształtowania tej normy przez wskazanie, że decyzja wywołuje skutki ex tunc.

Przepis ten w dacie orzekania przez organy administracji brzmiał następująco: "organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne".

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu zmiana decyzji w oparciu o przytoczony przepis może nastąpić z mocą wsteczną, gdyż taka zmiana wywołana jest okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczenia, o której to okoliczności strona uprawniona do świadczenia nie poinformowała organu I instancji. Natomiast zdaniem Sądu I instancji uchylenie lub zmiana decyzji nie może nastąpić z mocą wsteczną.

Przed dokonaniem oceny argumentów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać na istniejącą w orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżność co do kwestii czy uchylenie albo zmiana decyzji na podstawie przywołanego przepisu może nastąpić z datą wsteczną czy też nie. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w bogatym orzecznictwie sadów administracyjnych można znaleźć wyroki prezentujące stanowisko wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak również wyroki zawierające wykładnię przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowaną przez Sąd I instancji. Uwzględniając niejednolitość poglądów na tle wykładni przepisu art. 32 ust. 1, zauważyć jednocześnie należy, że stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki znajduje oparcie w dominującym aktualnie kierunku orzeczniczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, z 29 listopada 2012 r., I OSK 945/12, z 14 grudnia 2012, I OSK 1099/12 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tej wykładni.

Za prawidłowe należy uznać zatem, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość. Decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ma bowiem charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną.

Aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2012, I OSK 1099/12).

W konsekwencji należy przyjąć, że nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza innych przepisów ustawy, w szczególności przepisu art. 25 ust. 1 i 30 ust. 2 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku nie wynika bowiem, jak to przyjął autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wykluczając możliwość orzekania o zmianie decyzji z mocą wsteczną dopuszcza możliwość pobierania przez stronę w oznaczonym, minionym okresie świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Właściwe rozumienie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że w przypadku świadczenia okresowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego z dodatkami, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Tym samym nie można także mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wynikającej z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż bez względu na datę powzięcia przez organ informacji o okoliczności uzasadniającej zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i bez względu na datę wydania decyzji w oparciu o ten przepis organy mogą wszcząć postępowanie w przedmiocie nienależnego świadczenia i zobowiązać osobę uprawnioną do jego zwrotu za okres, za jaki było nienależnie pobrane. Należy także dodać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sytuacja osoby, która nie poinformowała organu o zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o zmianie sytuacji uzasadniającej przyznanie świadczenia jest mniej korzystna niż osoby, które tego obowiązku nie dopełniła, gdyż zwrot nienależnego świadczenia następuje wraz z odsetkami, natomiast w przypadku poinformowania następuje zmiana decyzji przyznającej świadczenie, które od daty wydania decyzji nie jest wypłacane, w związku z czym nie ma też obowiązku jego zwrotu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu przez Sąd I instancji stanowiska przeciwnego do tego, jakie przyjął ten Sąd oraz braku wskazań co do dalszego postępowania organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie jest to zarzut zasadny, chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje wyraźnie wyodrębnionej części, która obejmowałaby wytyczne, co do dalszego postępowania, Sąd I instancji wyraźnie jednak określił, jakich organ odwoławczy dopuścił się naruszeń w zakresie dokonanej przez siebie wykładni przepisów prawa materialnego. Powyższe było zatem równoznaczne z koniecznością uwzględnienia wykładni przepisu prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji. Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie dokładnej treści orzeczeń administracyjnych, które organy - na skutek ponownego rozpoznania sprawy - mają wydać.

Brak przywołania orzeczeń przeciwnych do dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni przepisu prawa materialnego nie może świadczyć o wadliwości uzasadnienia czy jego niepełności. Z treści jednoznacznie wynika, że Sąd miał wiedzę, że istnieje nurt orzeczniczy przeciwny do prezentowanego i jedynie dla podkreślenia obowiązującej linii orzeczniczej przywołał wyroki zgodne z poglądem prezentowanym w wyroku. Nie stanowi to uchybienia co do kompletności uzasadnienia. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymagane elementy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.