Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. K. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za utracone korzyści z tytułu pozbawienia użytkowania działek.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania:
- - za wycięte drzewa leśne, które rosły na dawnej działce nr [...] położonej w [...], obr. [...] Miasto [...];
- - za rekultywację dawnej działki nr [...], to jest za zniwelowanie terenu, wywiezienie nadwyżki ziemi oraz kamieni po wykopach;
- - za przestawienie ogrodzenia pomiędzy działkami o dawnych numerach [...] i [...];
- - z tytułu utraconych korzyści wskutek czasowego pozbawienia użytkowania części nieruchomości nr [...] i pozbawienia możliwości gospodarowania na przedmiotowym gruncie w latach 1992-2014 i uzyskiwania z tego gruntu przychodów w związku z budową kanału burzowego i sanitarnego na dawnej działce nr [...].
Rozpoznając powyższy wniosek Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] umorzył postępowanie w stosunku do działki [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w stosunku do tej dziaki nie było prowadzone postępowanie administracyjne mające na celu przeniesienie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa ani postępowanie administracyjne w sprawie ograniczenia prawa własności do nieruchomości, gdyż inwestycja została wykonana na części dawnej działki nr [...], która sąsiadowała z działką nr [...]. Organ wyjaśnił, że powyższy stan faktyczny uniemożliwia dochodzenie roszczenia w trybie administracyjnym.
W odwołaniu od decyzji Starosty skarżący nie zgodził się z argumentacją organu zarzucił mu naruszenie art. 105 § 1, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, uchylenie decyzji i uwzględnienie wniosku, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] sieprnia 2015 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że Starosta [...]ustalił odszkodowanie za działkę o nr [...], natomiast w stosunku do działki nr [...] nigdy nie prowadzono postępowań administracyjnych mających na celu odjęcie bądź ograniczenie prawa własnosci skarżącego. Wskazano, że do zajęcia działki nr [...] doszło bez jej wywłaszczania bądź ograniczenia prawa własności. Organ wskazał, że w zakresie podziału działki o nr [...] Starosta [...] orzekł decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. o nr [...]. Wskazana działka została podzielona na działki [...] i [...], z czego działka [...] przeszła na własność Gminy Miejskiej [...]. Postępowanie w sprawie odszkodowania za działkę [...] toczy się przed Starostą [...].
Od decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie złożył skarżący zarzucając organom niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niedokonanie oceny istotnych dla sprawy okoliczności oraz nierozważenie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania oraz art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że żądanie skarżącego dotyczy odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że roszczenie może być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym.
Sąd I instancji oddalając skargę wyjaśnił, że w jego ocenie stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe, gdyż postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., uzupełniony pismem z dnia 26 stycznia 2015 r., podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślił, że skoro w stosunku do działki nie toczyło się postępowania administracjne mające na celu pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w myśl art. 120, art. 124-126 i art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), czego skarżący w istotcie nie kwestionował, to niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie roszczenia odszkodwawczego na drodze administracyjnej. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że do wejścia na działkę nr [...] doszło na podstawie warunkowej zgody skarżącego, jako właściciela nieruchomości, natomiast kanał burzowy budowany był na sąsiedniej działce.
Ponadto wskazał, że szkody wyrządzone na działce [...] zostały wycenione 3 operatami szacunkowymi, na podstawie, których wypłacono odszkodowanie za zniszczone składniki roślinne i za zniszczone ogrodzenie. Nie zostało wypłacone odszkodowanie za zniszczone drzewa, gdyż skarżący nie wyraził na to zgody. Pomimo ponownej wyceny szkód przez Gminę kolejnym operatem do daty przeprowadzenia rozprawy nie doszło do porozumienia co do ustalenia wysokości odszkodowania za zniszczone drzewa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż wbrew twierdzeniom skarżącego w trakcie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie dwukrotnie przeprowadzono rozprawy administracyjne. Przeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej nie jest celowe również z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie brak jest drogi administracyjnej w dochodzeniu roszczeń. W ocenie Sądu I instancji organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosiła znamion dowolności.
W ocenie Sądu I instancji powoływane przez skarżącego postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 lipca 2002 r. sygn. akt III KKOO 7/02 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 258/04 nie mają zastosowania w tej sprawie, albowiem orzeczenia te dotyczyły roszczeń odszkodowawczych co do szkód powstałych na stanowiących własność skarżącego nieruchomościach, to jest działkach nr [...] o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha, w wyniku wydania przez organ zezwolenia na zajęcie nieruchomości niezbędnych ze względu na realizację celów publicznych.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł S. K. zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 128 oraz art. 120 i art. 124-126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 782) przywołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku za jego podstawę do oddalenia skargi, przez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie ma podstawy do skutecznego dochodzenie odszkodowania na obranej drodze postępowania administracyjnego bo prawo takie służyłoby wyłącznie jako skutek odjęcia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego czy innego prawa rzeczowego w postępowaniu administracyjnym w trybie wywłaszczenia, czego w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było, a co zaważyło na przyjęciu przez WSA w Lublinie mylącego poglądu, że żądanie skarżącego inż. S. K. jest roszczeniem o odszkodowanie za utratę nieruchomości do czego odnoszą się te przepisy, a w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że może być ono dochodzone nie w trybie administracyjno - prawnym, a przed sądem powszechnym, co w następstwie doprowadziło do niesłusznego umorzenia postępowania z powodu rzekomej bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy stanowiące dowód w sprawie:
- - postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt III KKO 7/02 oraz
- - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 258/04, dały prejudykat właściwości drogi postępowania administracyjnego dla roszczenia skarżącego sformułowanego w postępowaniu prawnie ocenionym tymi wyrokami identycznie jak roszczenia w sprawie niniejszej;
- 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte rozważenie dowodów, zarzutów i pisemnego wyjaśnienia skarżącego, a także z powodu nienależytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co doprowadziło do zaakceptowania bezpodstawnego poglądu o umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że jest ono bezprzedmiotowe z przyczyn podanych w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że roszczenie S. K. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostało zakwalifikowane jako roszczenie cywilno – prawne należące do właściwości postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższej okoliczności nie rozważył w stopniu wystarczającym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., czego upatruje w ogólnikowym nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, iż w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2004 r. zawarto wskazówki co do charakteru i trybu dochodzonego przez S. K. roszczenia.
Zarzut ten jako zasadny zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek zakreślonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał analizy i oceny treści postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu W Lublinie z dnia 7 grudnia 2004 r. Z treści orzeczenia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym wynika, że pozew S. K. o odszkodowanie z tytułu wycięcia drzew na działce nr [...] został odrzucony przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997 r. Przy czym z treści tego postanowienia wynika, że sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość, której zajęcie było zapoczątkowane decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1982 r. Zdaniem Kolegium Kompetencyjnego właściwym do orzekania o roszczeniach odszkodowawczych wnioskodawcy powstałych na stanowiących jego własność nieruchomościach w wyniku wydania przez właściwy organ administracji publicznej – na postawie obowiązujących ówcześnie przepisów wywłaszczeniowych – zezwolenie na zajęcie nieruchomości niezbędnych ze względu na realizację celów publicznych, właściwy jest Starosta [...].
Z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1982 r. wynika, że na jej podstawie ograniczono prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność S. K. polegające na zakazie wznoszenia budynków oraz sadzenia drzew wysokopiennych i roślin łatwopalnych w pasie 6 m, to jest po 3 m od osi kanału w każdą stronę. Sąd I instancji zauważył, że działka nr [...]została wydzielona z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie wyjaśnił jednak przyczyn, dla których uznał, że orzeczenie Kolegium Kompetencyjnego nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem zaś postępowania administracyjnego było odszkodowanie dotyczące nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał także analizy treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2004 r., a w szczególności nie ocenił legalności decyzji organu odwoławczego w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. Brak jest dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, w szczególności odniesienia się do postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym i wyjaśnienia, czy w świetle jego brzmienia właściwy do rozpoznania sprawy jest organ administracji, a co za tym idzie czy postępowanie administracyjne powinno być prowadzone, czy też podlega ono umorzeniu. Okoliczność ta została przez skarżącego wyeksponowana w sposób szczególny w skardze kasacyjnej, nie została ona oceniona i rozważona przez Sąd I instancji, który bez podania jakiejkolwiek argumentacji stwierdził, iż orzeczenia te nie dotyczą rozpoznawanej sprawy.
Okoliczność ta w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego budzi wątpliwości, a brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uniemożliwia dokonanie oceny zaskarżonego wyroku w tym zakresie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji będzie miał na względzie całość zgromadzonego materiału dowodowego, a w tym także postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 10 lipca 2002 r., decyzję Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1982 r. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2004 r.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15).
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.