Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 396/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...], stwierdził bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku (pkt 1); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio - Minister Infrastruktury i Rozwoju) grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt 3).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z 11 sierpnia 2015 r. W. B. wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu II instancji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej
- m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1972 r. pozostawiającą bez uwzględnienie wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], ozn. Hip "[...]" W [...]dz.nr [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został złożony 17 czerwca 2014 r. Pismem z 6 listopada 2014 r. organ poinformował skarżącego, że w sprawie konieczne jest zebranie całego materiału dowodowego i wyznaczył termin do załatwienia sprawy na 31 stycznia 2015 r.
Pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Do chwili wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy gdyż od 14 miesięcy od daty wszczęcia sprawy nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że niedotrzymanie przez organ terminu do załatwienia sprawy wynikało z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, braku możliwości ustalenia stron postępowania, także w związku z nieprzedłożeniem przez pełnomocnika dokumentów niezbędnych do ich ustalenia, co ostatecznie było powodem zawieszeniem postępowania na podstawie postanowienia z [...] września 2015 r. Organ podkreślił, że czynności związane z ustalaniem stron postępowania są czasochłonne a sprawy związane z dekretem warszawskim złożone, wymagające analizy rejestrów, które są często nieaktualne, co w sytuacji gdy tego rodzaju spraw jest wiele, uniemożliwia dokonanie czynności w ustawowych terminach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1972 r. wpłynął do organu 25 czerwca 2014 r. Pierwsze pismo, jakie znajduje się w aktach to pismo organu do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 6 listopada 2014 r., a więc sporządzone po 5 miesiącach od wpływu wniosku, o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej. Drugie z tej samej daty, zostało skierowanie do Urzędu Miasta st. Warszawy z prośbą o nadesłanie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Kolejne z dnia 6 listopada 2014 r., skierowane do pełnomocnika strony skarżącej i przewidujące termin załatwienia sprawy na 31 stycznia 2015 r. Akta własnościowe zostały przekazane 2 grudnia 2014 r (1 teczka) a zaświadczenie z ksiąg wieczystych 14 września 2014 r. Dopiero pismem z 24 sierpnia 2015 r. organ wezwał pełnomocnika do wskazania następców prawych K. B. i H. B.. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wydane 24 sierpnia 2015 r.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi o wypełnieniu przesłanek bezczynności organu. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wskazuje, iż od momentu przekazania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wniosku o stwierdzenie nieważności (25 czerwca 2014 r.) organ do 6 listopada 2014 r. a więc przez blisko 5 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie w sytuacji, w której czynności związane z uzyskaniem akt własnościowych i z ksiąg wieczystych powinny być podjęte niezwłocznie. Organ nie dotrzymał także ustalonego przez siebie terminu do rozpoznania sprawy. Sąd zauważył jednocześnie, że akta własnościowe zostały nadesłane 2 grudnia 2014 r i składały się z jednej teczki.
Sąd zauważył, że organ (poza jednym razem) nie informował wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy. Charakter sprawy nie jest skomplikowany - akta własnościowe nie były obszerne, a czynności związane z tytułem prawnym do nieruchomości wywłaszczonej (w tym kwestie związane z ustaleniem stron postępowania poprzez wezwanie strony do przedłożenia stosownych dokumentów) powinny być podejmowane niezwłocznie, a nie dopiero po wezwaniu strony do zaprzestania naruszania prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Od dnia wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności przez ponad 1 rok (od 25 czerwca 2014 r. do 24 sierpnia 2015 r.) organ poza zażądaniem akt własnościowych i zaświadczenia z ksiąg wieczystych nie podjął żadnej innej czynności w sprawie. Organ nie dotrzymał także ustalonego przez siebie terminu do załatwienia sprawy – 31 grudnia 2014 r., a także po jego upływie zaniechał informowania strony o przyczynach jej niezałatwienia, do czego był zobowiązany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, naruszenie zasad postępowania w zakresie niezwłoczności rozpatrzenia odwołania ma charakter oczywisty a charakter sprawy nie jest w żadnym razie ani skomplikowany ani złożony. Akta własnościowe nie były obszerne, a kwestie związane z ustaleniem kręgu stron postępowania można było wyjaśnić znacznie wcześniej. Nie ma także żadnego znaczenia liczba spraw, które organ musi rozpoznać, o czym była mowa we wstępnej części uzasadnienia.
Jednocześnie Sąd wskazał, że wobec oczywistości naruszenia norm prawa w zakresie terminu do rozpoznania odwołania z jednej strony i przeszkód procesowych związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania, co było przyczyną zawieszenia postępowania, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu brak było podstaw do określenia grzywny w maksymalnej wysokości, jak żądano w skardze ponieważ bezczynność organu na tle innych spraw rozpoznawanych przez sądy nie trwała bardzo długo (inne trwają znacznie dłużej) a organ ostatecznie, choć dopiero po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podjął czynności w sprawie. Zawieszenie postępowania w sprawie skutkuje jednocześnie brakiem podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej. Dopóki nie zostanie usunięta przeszkoda procesowa w postaci braków w zakresie uczestników postępowania administracyjnego dopóty sprawa nie może zostać merytorycznie rozstrzygnięta.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa. Powołując się na podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz że jej wysokość jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie, względnie zmniejszenie wysokości grzywny, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister opisał przebieg postępowania, wskazując, że organ podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były wykonywane niezwłocznie, to stopień przekroczenia terminów nie ma charakteru kwalifikowanego z uwagi na stan faktyczny sprawy. Podkreślono, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Powyższe ma niewątpliwie wpływ na niedochowanie terminów przewidzianych w k.p.a.
Minister podniósł ponadto, że w wyniku złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ podjął niezbędne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Natomiast nierozstrzygnięcie wniosku spowodowane zostało brakiem dokumentu wskazującego następstwo prawne po jednej z następczyń prawnych właścicieli nieruchomości. Organ postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. zawiesił postępowanie i wezwał do przeprowadzenia postępowania spadkowego. Strony nie złożyły wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie kwestionowały zasadności zawieszenia. Do chwili obecnej nie wpłynęło postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Zatem to nie z winy organu postępowanie nie jest zakończone.
Zdaniem Ministra, grzywna w kwocie 1000 zł jest niewspółmierna do stanu niniejszej sprawy, bowiem organ podjął czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, lecz z uwagi na brak przedstawienia przez pełnomocnika skarżącego dokumentów we właściwej formie, a przede wszystkim brak przedstawienia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej K. B.- P., był zmuszony do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Ponadto wystarczającym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny w kwocie 1000 zł nie może być stwierdzenie, że będzie ona adekwatna do mającej miejsce bezczynności. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość.
Końcowo skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na okoliczność dużej ilości prowadzonych postępowań (w tym w przedmiocie gruntów warszawskich), brak obsady kadrowej i zmiany na szczeblu ministerialnym w 2015 r., co powinno zostać zauważone przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie stopnia naruszenia prawa.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 stycznia 2017 r. pełnomocnik Ministra złożyła do akt decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. orzekająca w przedmiocie wniosku z dnia 25 czerwca 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Wymaga jednakże rozważenia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zatem wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Jednocześnie przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa należy mieć też na uwadze okoliczności danej sprawy, w tym stopień jej skomplikowania wynikający z konieczności czynienia ustaleń faktycznych i prawnych. Nie można również pominąć treści art.7 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Wprowadzona tą ustawą zmiana art. 7 k.p.a. przez dodanie "na wniosek stron" nie może oczywiście stanowić podstawy do wykładni, która przerzuca obowiązek ustalenia stanu faktycznego w oparciu o czynności dowodowe wnioskowane przez stronę (strony) postępowania. Wprowadzona zmiana ma znaczenie prawne przez podwyższenie do rangi zasady ogólnej udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego i udziału czynnego przez wnioskowanie o podjęcie czynności dowodowych.
W rozpoznawanej sprawie strona prezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika już we wniosku powinna wykazać legitymację wnioskującego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oraz następstwo prawne po przedwojennych właścicielach nieruchomości, co w znaczący sposób wpłynęłoby na szybkość postępowania. Tymczasem dopiero na wezwanie organu pełnomocnik strony złożył niekompletne kopie dokumentów na okoliczność wykazania następstwa prawnego (nie poświadczone za zgodność z oryginałem). Brak wykazania następstwa prawnego po przedwojennych właścicielach nieruchomości doprowadził do zawieszenia postępowania. W związku z niewykazaniem legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego Minister zwrócił się do sądu wieczystoksięgowego o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej, zaś do Urzędu m.st. Warszawy o nadesłanie akt własnościowych.
Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji wydanej w 1972 r. i niekwestionowanej przez skarżącego przez prawie 45 lat od daty jej wydania, a dotyczącej skomplikowanej problematyki wymagającej czynienia ustaleń i wielu czynności. Trzeba też zwrócić uwagę, że organ zwracał się do Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi o wydanie odpisu postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po E. B. i o udostępnienie danych dotyczących jej spadkobierców, a to celem ustalenia spadkobierców przedwojennych właścicieli. W odpowiedzi zaś na pismo organu z dnia 24 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył niepoświadczone i niekompletne kopie dokumentów.
W tych okolicznościach sprawy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego i kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, a strona wnioskująca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie przejawiła żadnej inicjatywy w tym zakresie nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.149 §1 a p.p.s.a. w zw. z art.133 §1 p.p.s.a. i art.35 §3 i §5 k.p.a. poprzez uznanie, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 149§2 p.p.s.a. w zw. z art.154§6 p.p.s.a. Na niezakończenie niniejszej sprawy w terminie ma niewątpliwie wpływ konieczność ustalenia następstwa prawnego po przedwojennych właścicielach nieruchomości i jej skomplikowany charakter. Nadmienić również należy, że Sądowi znana jest z urzędu ilość spraw prowadzonych przez Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Okoliczności te nie uwalniają organu od odpowiedzialności za bezczynność, niemniej jednak powinny być uwzględnione przy nakładaniu z tego tytułu sankcji ustawowych, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3 i w tym zakresie skargę oddalił, zaś w pozostałym zakresie, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w części nie zasądzono zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.