Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr 115/05 z dnia 19 października 2005 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...], odmawiające K. G. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 15, poz. 1016 ze zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes IPN wskazał, iż w dniu 8 marca 2005 r. wnioskodawca złożył w Delegaturze Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów IPN w [...] wniosek o udostępnienie dokumentów - zapytanie o status pokrzywdzonego na podstawie art. 6 ustawy. W dniu 15 kwietnia 2005 r., na podstawie wyników kwerendy przeprowadzonej w archiwalnym zasobie Instytutu, wydano zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy. W dniu 24 kwietnia 2005 r. wnioskodawca wniósł odwołanie od zaświadczenia z dnia [...] i ponownie zażądał potwierdzenia, iż jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy.
W związku z powyższym w dniu [...], wydano na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie Nr [...], w którym odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wnioskodawca jest osobą pokrzywdzoną. W dniu 7 czerwca 2005 r. wnioskodawca złożył do Prezesa IPN wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, iż jeżeli na podstawie zasobów archiwalnych IPN organ uważa, iż wnioskodawca nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, to powinien dopuścić możliwość przedstawienia przez niego dowodów, w tym oświadczeń wskazanych przez niego osób, potwierdzających tezę przeciwną.
Dalej organ stwierdził, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy i wydania mu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 25 maja 2005 r., iż wnioskodawca nie spełnia kryteriów osoby pokrzywdzonej określonych w art. 6 ustawy.
Organ wskazał, iż ustalenie, czy osoba, której wniosek dotyczy, jest pokrzywdzona w rozumieniu art. 6 ustawy, następuje w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma zatem charakter postępowania uproszczonego, sprowadzającego się do przeprowadzenia kwerendy archiwalnej w danej instytucji w celu ustalenia, czy wskazany przez wnioskującego o wydanie zaświadczenia fakt lub stan prawny wynika z dokumentów znajdujących się posiadaniu tej instytucji. Zadaniem organu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie na podstawie posiadanych przez siebie danych, czy K. G. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy, stanowiącym, iż pokrzywdzonym jest tylko ta osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny.
Natomiast pokrzywdzonym zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. W przypadku wnioskodawcy ta właśnie okoliczność miała miejsce. Należy stwierdzić, iż z zebranej dokumentacji (konkretnie mikrofilmów) jednoznacznie wynikało, że wnioskodawca od stycznia do lipca 1970 r. podjął współpracę ze służbami bezpieczeństwa i zarejestrowany został jako tajny współpracownik Wydziału III Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Ustalenie powyższych okoliczności i odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, nastąpiła wyłącznie w oparciu o posiadane przez organ dane, przy czym nie mają tu bezpośredniego zastosowania te przepisy kpa (art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1), które obowiązują w typowym postępowaniu dowodowym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do takich czynności, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego i z natury rzeczy jest postępowaniem uproszczonym.
Organ nie gromadzi więc materiału dowodowego, jak w typowym postępowaniu dowodowym, nie rozważa dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę (a niebędących w posiadaniu organu), nie przesłuchuje strony lub świadków, nie zajmuje stanowiska ocennego, a jedynie w formie zaświadczenia potwierdza okoliczności wynikające z prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Należy więc zauważyć, iż żądanie wnioskodawcy oceny jego własnych argumentów (poprzez dopuszczenie go do złożenia ustnych wyjaśnień), żądanie przesłuchania świadków, rozważenia dostarczonych przez niego dowodów, byłoby czynnościami wykraczającymi poza treść art. 6 ustawy. Tymczasem dyspozycja tego przepisu wyraźnie mówi, iż czynności organu wydającego zaświadczenie, sprowadzają się jedynie do potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez organ ewidencji rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie organu, z racji wszystkich powyższych względów, wniosku K. G. nie można było załatwić pozytywnie.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. G. Skarżący podniósł, iż w okresie wrzesień – koniec listopada, początek grudnia 1978 r. był szantażowany i namawiany do współpracy przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, nigdy jednak na taką współpracę nie przystał. Oczywiście błędne jest stwierdzenie zaskarżonego postanowienia, że w okresie od stycznia do lipca 1970 r. Skarżący podjął współpracę ze służbami bezpieczeństwa i został zarejestrowany jako tajny współpracownik Wydziału III Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej w sytuacji, w której w styczniu 1970 r. skarżący miał 11 lat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 80/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia określonej treści, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Sąd podzielił przyjętą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie formy działania odmowy przyznania statutu osoby pokrzywdzonej.
W sprawie przesłanką odmownego załatwienia przez Prezesa IPN wniosku K. G. (tj. odmówienia skarżącemu przyznania statusu pokrzywdzonego) była konstatacja organu, iż po okresie wymierzonej przeciwko niemu inwigilacji, Skarżący został współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Prezes IPN uznał zatem, iż w sprawie występuje negatywna przesłanka do uznania skarżącego za pokrzywdzonego, wskazana w art. 6 ust. 3 ustawy. Ustalenie, że przesłanka ta wystąpiła wymagało przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego oraz oceny zgromadzonych dowodów. Mogło to nastąpić tylko w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Tryb ten nie został w sprawie zachowany, a zastosowanie w jego miejsce trybu uproszczonego należy uznać za niedopuszczalne.
W konsekwencji zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie Prezesa IPN z dnia 25 maja 2005 r. obarczone są istotnymi wadami, albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 219, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 10 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, mającym istotny wpływ na treść obu rozstrzygnięć. Powyższe obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- a) art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej,
- b) art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym.
Zarzucił naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż pomimo, że przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej jak i postanowienia je poprzedzającego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu winno skutkować zatem oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę K. G. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji. Według art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo zgromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1).
W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 115 § 1 Kodeksu karnego. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2).Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Art. 30 ust. 2 przyznaje zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu co odpowiada zadaniom Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, które wynikają z preambuły ustawy "Mając na względzie: zachowanie pamięci o ogromie ofiar, strat i szkód poniesionych przez Naród Polski w latach II wojny światowej i po jej zakończeniu – patriotyczne tradycje zmagań Narodu Polskiego z okupantami, nazizmem i komunizmem – czyny obywateli dokonane na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i w obronie wolności i godności ludzkiej – obowiązek ścigania zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i zbrodni wojennych, a także powinność zadośćuczynienia przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka, jako wyraz naszego przekonania, że żadne bezprawne działania państwa przeciwko obywatelom nie mogą być chronione tajemnicą, ani nie mogą ulec zapomnieniu (...)".
Każdy zatem ma prawo do wystąpienia z żądaniem do Instytutu Pamięci rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu Pamięci jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniami wyznaczonymi w preambule ustawy – powinności zadośćuczynieniu przez nasze państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka i zastosowaniem wartości przyjętymi w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza prawdy i sprawiedliwości, zachowania przyrodzonej godności człowieka.
Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Norma ta wyznacza zatem treść działania organu. Przyznanie jej znaczenia wyłącznie funkcji definicji ustawowej nie wyklucza potrzeby dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji. Rozwiązania takie przyjęte są w materialnym prawie administracyjnym, np. pomimo definicji ustawowej bezrobotnego, o przyznaniu statusu bezrobotnego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej.
Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymaga zatem, przez ustanowienie przesłanek przyznania statusu pokrzywdzonego, dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 tej ustawy nie reguluje formy działania. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administracje publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej.
Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe, dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.
Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowania w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem. Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego regulującego wydawanie zaświadczeń nie można stosować do rozpoznawania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznawania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony, prawo do wysłuchania.
Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Zaświadczenie nie podlega zaskarżeniu, a jedyną możliwością obalenia jego domniemania zgodności z prawdą jest przeprowadzenie przeciwdowodu. W przypadku zaświadczenia, że nie jest osobą pokrzywdzoną, nie ma możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą w tej procedurze.
Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy ustanawia przesłanki pozytywne (ust.
- 1) i przesłanki negatywne (ust.
- 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która wystąpiła o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej ustanawia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie zarówno przesłanki pozytywnej, jak i przesłanki negatywnej jest wynikiem podjęcia czynności ustalenia tego założonego w normie prawnej stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu.
Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 nie daje tylko podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego), ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.