Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1102/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 952/16 oddalił skargę S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian powierzchni działki w operacie ewidencji gruntów i budynków.

S. G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły "przechylić szalę na korzyść skarżącego"; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte wyłącznie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, gdyż nie wziął pod uwagę, że wnioski dowodowe skarżącego z [...] października 2012 r. (dotyczący wykonania pomiaru pomiędzy działką skarżącego a działką nr [...]) i [...] maja 2015 r. (dotyczący przeprowadzenia ponownego pomiaru działki ewidencyjnej nr [...] położonej w B., Gmina S. oraz pomiaru granicy od strony południowej – potoku, jaru i działek o numerach: [...],[...],[...] i [...]) nie zostały przeprowadzone, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone nr I – III);
3. 2) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i bezpodstawne stwierdzenie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarte w wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1001/13, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 3) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", przez sprzeczność w istotnych ustaleniach Sądu z zebranym materiałem dowodowym i powoływanie się przez Sąd na tzw. "dowody", które nie mają pieczątek, podpisów i czasem daty i które nie mają żadnego znaczenia prawnego i stanowią swoiste dopasowanie powierzchni działki skarżącego do wniosków Wydziału Geodezji w J. i w R.;
5. - prawa materialnego:
6. 4) przez błędną wykładnię art. 3, art. 5 i art. 25 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.";
7. 5) przez błędną wykładnię § 36 pkt 5, § 39 i § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.);
8. 6) przez błędną wykładnię art. 64 Konstytucji RP i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.);
9. 7) przez niezastosowanie art. 360 i art. 366 K.p.c. – w sprawie toczyło się postępowanie sądowe [...] o zniesienie współwłasności, w której uczestniczył biegły geodeta i potwierdził powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 88 arów (powaga rzeczy osądzonej).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według wykazu, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż S. G. w piśmie z [...] marca 2011 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w J. o przywrócenie powierzchni swojej działki nr [...], położonej w obrębie B., gmina S., objętej [...], do stanu sprzed modernizacji. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany podał, że organ w sposób nieuprawniony zmienił powierzchnię jego działki z 88 arów do 65 arów i 70 m2. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie wydał "decyzji administracyjnej zmieniającej powierzchnię" jego działki o 22 ary i 30 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1001/13 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z [...] marca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sąd nakazał zbadanie w postępowaniu aktualizacyjnym, czy wpisu przedmiotowej działki do ewidencji dokonano zgodnie z dokumentami źródłowymi, czy wskazywana przez stronę rozbieżność w powierzchni działki była wynikiem błędu organu prowadzącego ewidencję, który byłby możliwy do usunięcia w tym postępowaniu, ewentualnie ustalenie co było źródłem błędu.

Starosta J. decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z 0,6570 ha na 0,88 ha w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gmina S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R., po rozpoznaniu odwołania S. G., decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę S. G. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej związanego z obowiązkiem uwzględnienia przez Sąd I instancji i organy administracyjne związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1001/13. Sąd uchylając wówczas decyzje obu instancji w uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, gdyż organy nie odniosły się do dokumentu źródłowego, tj. pierwotnego tytułu własności działki ewidencyjnej nr [...], nie zbadały czy rozbieżność w powierzchni działki była błędem organu prowadzącego ewidencję gruntów, który były możliwy do usunięcia w postępowaniu aktualizacyjnym; nie poczyniły ustaleń dotyczących tego, kiedy powstała ta działka, w jakich granicach i o jakiej powierzchni, z jakich działek czy parcel i na podstawie jakich dokumentów ujawniono jej właściciela w ewidencji gruntów; organy nie odniosły się także do dokumentów i okoliczności z nich wynikających wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu, które związane są z prowadzonymi postępowaniami sądowymi w odniesieniu do przedmiotowej działki i z których wynika większa powierzchnia działki. Sąd wytknął również nieprawidłowo ustalony krąg podmiotów zainteresowanych w sprawie.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że organy administracyjne wykonały zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarte w wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1001/13. Organy wykazały dla działki nr [...] następujące zdarzenia:

1. - aktem notarialnym z [...] lipca 1931 r. nr [...] J. i A. G. (rodzice S. G.) nabyli na własność m.in. parcelę gruntową [...] objętą księgą gruntową [...], położoną w B. Organ ustalił, że z treści tego aktu nie wynika jaką powierzchnię miała nabywana parcela leśna. Z treści zaświadczenia wydanego przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J. na potrzeby prowadzonego postępowania wynika, że księgi wieczyste i zbiory dokumentów z miejscowości B. założone do 1945 r. zostały zniszczone i nie zostały odnowione,
2. - z rejestrów gruntowych gromadzkich z 1949 r., rejestru wymiarowego podatku gruntowego z 1952 r. i z 1954 r. udostępnionych przez Archiwum Państwowe w R. Oddział w S. wynika, że J. G. był właścicielem nieruchomości leśnej o powierzchni 0,58 ha położonej w B.,
3. - treść mapy katastralnej według systemu parcelowego w skali 1:2880 stanowiąca część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zawiera informacji o parceli gruntowej nr [...]. Na mapie katastralnej znajduje się jedynie parcela gruntowa [...], a jej położenie wskazuje, że parcela [...] powstała z części parceli [...], jednak nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące podziału parceli [...],
4. - w latach 60 ubiegłego wieku w wyniku prac związanych z założeniem ewidencji gruntów powstał operat techniczny nr [...], rejestry gruntów i mapa ewidencyjna w systemie działkowym w skali 1:2880, na której ujawniono m.in. działkę nr [...]. Działka nr [...] powstała z podziału kompleksu leśnego nr [...] o pow. 20,68 ha na działki od nr [...] do nr [...] (w zasobie geodezyjno - kartograficznym brak jest danych pomiarowych z ww. podziału). Powierzchnie działek powstałych w wyniku tego podziału zostały obliczone dwukrotnie. Z pierwszego obliczenia wynika, że działka nr [...] miała powierzchnię 0,88 ha, z drugiego obliczenia wynika powierzchnia 0,70 ha. W operacie ewidencyjnym powierzchnie działek od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] ujawniono według drugiego obliczenia, natomiast powierzchnię działki nr [...] według pierwszego obliczenia,
5. - protokołem stwierdzenia stanu władania z [...] marca 1972 r. nr [...] ustalono, że J. G. i A. G. użytkowali działkę nr [...] jako własną na podstawie aktu notarialnego nr [...] z [...] lipca 1931 r.,
6. - protokołem ustalenia uprawnień uwłaszczeniowych z [...] lipca 1973 r. Nr [...] stwierdzono, że J. G. i A. G. na [...] listopada 1971 r. byli właścicielami działki nr [...] położonej w obrębie B. na podstawie aktu notarialnego nr [...] z [...] lipca 1931 r., zgodnie z którym nabyli oni własność parceli gruntowej nr [...] (parcela gruntowa [...] odpowiada działce [...]),
7. - działka ewidencyjna nr [...] od momentu założenia ewidencji do czasu prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków miała wykazaną powierzchnię 0,88 ha. W 2009 r. na skutek przeprowadzonego [...] września 2009 r. ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, została ze współrzędnych obliczona powierzchnia działki nr [...], która wyniosła 0,6570 ha (dane dotyczące numerycznego opisu granic pozyskano zgodnie z obowiązującymi wówczas § 37 i § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków po ustaleniu i pomiarze granic w terenie),
8. - S. G. korzystając ze swoich uprawnień zapoznał się projektem operatu opisowo - kartograficznego i wniósł uwagi dotyczące powierzchni działki nr [...]. Zarzuty nie zostały uwzględnione i dane ewidencyjne działki nr [...] wykazane w projekcie operatu opisowo - kartograficznego po zakończeniu procedury modernizacyjnej zostały ujawnione w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu B.,
9. - w obowiązującym operacie ewidencyjnym, na rzecz S. G. wykazana jest działka nr [...] o powierzchni 0,6570 ha. Taki stan własnościowy potwierdza prowadzona dla działki nr [...] księga wieczysta nr [...].

Powyższe ustalenia przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego wykazały, że brak jest dokumentów źródłowych potwierdzających powierzchnię pgr nr [...] i pozwoliły organom administracyjnym na prawidłowy wniosek, że powierzchnia 0,88 ha była błędnie obliczona. Ustalenia te znalazły potwierdzenie w analizie dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Sądu Rejonowego w J. Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz Archiwum Państwowego wykonanej przez geodetę uprawnionego J. G. w dniu [...] grudnia 2014 r., uzupełnionej [...] września 2015 r., oraz w graficznym porównaniu mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji z mapą po modernizacji. Granice działki nr [...] wykazane w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków zostały pozyskane zgodnie z § 37 i § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków według ich brzmienia na dzień zakończenia prac modernizacyjnych.

W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organów administracyjnych, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że powierzchnia działki nr [...], wynosząca 0,88 ha, której wpisania domagał się S. G., jest powierzchnią błędną i brak jest podstaw do wprowadzenie zmian na podstawie § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określającego jaki rodzaj dokumentacji geodezyjnej może być podstawą wprowadzenia zmian w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Podzielić należy stanowisko, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie pozwalają na prostowanie wpisu dotyczącego powierzchni działki w bazie danych ewidencyjnych. Zostało wykazane zatem dlaczego w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie można dokonać żądanej zmiany.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 233 K.p.c., a także prawa materialnego art. 360 i art. 366 K.p.c. Okoliczności, których dotyczą wnioski dowodowe z [...] października 2012 r. i [...] maja 2015 r., zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone zostało postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granic działki nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2012 r. właściciele działek sąsiednich i skarżący potwierdzili własnoręcznym podpisem prawidłowość ustaleń i pomiaru granic. Przebieg granicy między działkami ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Do akt załączono oświadczenie skarżącego, w którym wskazał, że przebieg granic ustalono prawidłowo, lecz powierzchnia działki jest błędna. Wykonawca modernizacji sporządził mapę uzupełniającą do modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2009 r. wraz z wykazem zmian gruntowych, a operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego [...] kwietnia 2012 r. Przeprowadzono także oględziny w celu ustalenia przebiegu granic działki ew. nr [...] z działkami ew. o numerach: [...],[...],[...] i [...] (protokół z [...] kwietnia 2012 r.). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, niezbędne do rozpoznania sprawy posiadają przepisaną prawem formę.

Nie można zgodzić się więc z oceną skarżącego kasacyjnie, że organy administracyjne nie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym istotnym dla sprawy oraz nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób odpowiadający zasadom procedury administracyjnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3, art. 5 i art. 25 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z P.g.k. – pomijając to, że jest niepoprawnie sformułowany (powiązany z naruszeniem ogólnie wskazanej ustawy, bez wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego naruszył Sąd I instancji) - jest niezasadny. Przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie były stosowane w sprawie. Podobnie nie miał zastosowania w sprawie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż rozpoznawana sprawa nie dotyczyła ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mógł być zaś stosowany w sprawie, gdyż został uchylony z dniem 11 stycznia 2016 r. na mocy § 1 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 2109).

Sąd I instancji nie mógł tez naruszyć art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, gdyż nie rozpoznawał sprawy o prawo własności, a sprawę, której przedmiotem była odmowa zmiany w ewidencji danych dotyczących powierzchni działki. Spór o własność na gruncie P.g.k. może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, a nie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji zapewniającym wyłącznie zgodność danych ewidencyjnych z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.