Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w X. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w X. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P. K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. K. w skardze złożonej 16 sierpnia 2017 r. za pośrednictwem organu zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w X. bezczynność w związku z brakiem realizacji przez organ ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w ramach Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: p.w.KAS). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz miejsce zamieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że - biorąc pod uwagę pozytywne znaczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu - wniesiona w niniejszej sprawie skarga mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd uwzględnił zatem, że skarżący przyjął przedstawioną mu w dniu 10 maja 2017 r. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w X., podejmując jednocześnie działania w celu otrzymania propozycji służby. Sąd zauważył dalej, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
W tych warunkach Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w X. był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w X. ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie jest wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania sądowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał w bezczynności nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji;
- 2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu oraz zobowiązanie do wdania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania takiego rozstrzygnięcia;
- 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;
- 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi lub alternatywnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Pismem z 7 lutego 2018 r. organ uzupełnił skargę kasacyjną zarzucając dodatkowo:
- 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie P. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w X polegającą na nieprzedstawieniu w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Przedstawiono mu bowiem jedynie pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, którą przyjął, co skutkowało przekształceniem jego dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.
Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skargowej w X. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P.K.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.
W tej sprawie należało zatem rozważyć, czy przyjęcie przez P.K. – funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej i przekształcenie, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, wiązało się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.
Wskazać należy, iż to zagadnienie prawne zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały wyjaśnił pojęcie "przekształcenia" i wskazał, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy.
Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie następuje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 omawianej ustawy, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).
W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Obowiązku wydania przez organ decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia, nie można wywieść także z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te nie zawierają bowiem przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia ze służby posiada charakter zamknięty.
W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż podziela pogląd, zgodnie z którym domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Przy czym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka sytuacja nie występuje w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraźnie stanowi, że organ, decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym P. K., który za jego zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy, zasadnymi.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę P. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w X. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.