Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r., w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 36/05, ze skargi A. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].
W uzasadnieniu Sąd wskazał na błędne przywołanie stanu faktycznego sprawy, co spowodowało zastosowanie nieodpowiednich przepisów prawnych. Błędne przywołanie stanu faktycznego zostało uznane przez Sąd za istotną wadę postępowania, która obligowała do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując sprawę, Sąd odwołał się do ustaleń organów, z których wynikało, że podczas kontroli drogowej pojazdu marki DAF, o nr rej. [...], stwierdzono, że kierowcy pojazdu: P. K. i S. K., wykonujący przewóz w imieniu przedsiębiorcy A. K., nie okazali w sumie czterech wykresówek z urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju: za dzień 12 lipca 2004 r. i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadzili pojazd. Kierowcy nie okazali również zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów. W związku z powyższym, organ na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.u. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w związku z Lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b załącznika do ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 31 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879), art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, uznał za zasadne wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 800 złotych.
Zdaniem organu podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił brak posiadania czterech wykresówek. Organ I instancji wskazał, że prowadzący pojazd byli zatrudnieni przez skarżącego, organ II instancji pominął tę kwestię.
Sąd uznał jednak, iż zawartość dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie potwierdziła opinii organu I instancji, że kierowcy prowadzący pojazd byli pracownikami skarżącego. Swoją pracę wykonywali na podstawie umowy zlecenia zawartej w celu wykonania określonego przewozu. Sąd wskazał na treść art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879), której przepisy określają czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. Podobnie art. 31 tejże ustawy wskazuje, że zaświadczenie dotyczące przyczyn nieposiadania wykresówek wystawia kierowcy jego pracodawca, przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego.
Zdaniem Sądu organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, nie wzięły pod uwagę faktu, iż osoby realizujące przewóz nie były pracownikami ukaranego podmiotu, w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Rodzi to wątpliwości czy w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o czasie pracy kierowców, które zostały przywołane w podstawie prawnej decyzji organu II instancji. Ponadto, w ocenie Sądu, na podstawie przedstawionych przez organ wyjaśnień nie było możliwe ustalenie czy skarżącemu powinien być postawiony zarzut braku czterech wykresówek czy też braku dokumentu potwierdzającego fakt wcześniejszego nieprowadzenia pojazdu. Stany faktyczne, które mogą stanowić przyczynę wymierzenia kary, przewiduje Lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, do którego odsyła art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał jednak z jakich powodów przyjął brak czterech wykresówek a nie brak zaświadczenia.
Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd zobowiązał organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia, jaki stosunek prawny łączył kierowców i przedsiębiorcę. Biorąc pod uwagę ustalony ponownie stan faktyczny organ miał wskazać prawidłową podstawę prawną ukarania bądź umorzyć postępowanie w sprawie jeżeli okaże się że brak jest przepisów penalizujących ustalony stan faktyczny. Ponadto Sąd zobowiązał organ do wykazania, na jakiej postawie prawnej odniósł przepisy ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców do stosunków cywilnoprawnych łączących przedsiębiorcę z kierowcami. W szczególności organ powinien zdaniem sądu I instancji uzasadnić podstawę prawną ewentualnej kary i odnieść się do ewentualnych obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy i wyposażającego kierowców niebędących pracownikami w odpowiednie dokumenty tj. w tym wypadku zaświadczenie lub wykresówki.
Organ miał się również odnieść do zarzutów skarżącego, że wystawienie takiego zaświadczenia przez skarżącego, nie będącego pracodawcą, może być uznane za poświadczenie nieprawdy. Ponadto organ miał wskazać powody wymierzenia kary z powodu braku wykresówek, co skutkowało wymierzeniem kary w wysokości 800 zł a nie z powodu braku zaświadczenia, co mogłoby skutkować wymierzeniem kary w wysokości 200 zł.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wspomniany wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wspomnianemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG), nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG), nr 3821/85/, nazywanego dalej rozporządzeniem, urządzenie rejestrujące jest zainstalowane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia. W myśl art. 15 ust. 2 rozporządzenia kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd począwszy od momentu, w którym go przejmują. Stosownie do art. 15 ust. 7 rozporządzenia na żądanie uprawnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest zobligowany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju.
Zdaniem skarżącego stan faktyczny sprawy jest bezsporny a z materiałów dowodowych wynika, że kierowcy w trakcie kontroli nie okazali wymaganych wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Stąd słusznie nałożono karę na podmiot wykonujący transport drogowy na podstawie przepisów wyżej przytoczonych.
Kontrolowani kierowcy wykonywali przejazd na podstawie umowy zlecenia, nie pozostawali ze stroną w stosunku pracy. Biorąc pod uwagę stan faktyczny skarżący zgodził się z twierdzeniem Sądu, że art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców nie znajdował w rozstrzyganej sprawie zastosowania. Z treści tego przepisu, a także z art. 1 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców wynika, że znajduje on zastosowanie tylko do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. Możliwość okazania zaświadczenia nie jest przewidziana dla kierowców związanych z przewoźnikiem umową cywilnoprawną. Jednakże ocena zaistniałego stanu faktycznego z uwzględnieniem cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia nr 3821/85/EWG oraz ustawy o czasie pracy kierowców pozwoliła skarżącemu przyjąć, że przepisy te bezwzględnie wymagają, okazania wykresówki, przy czym nie ma znaczenia czy w dniach poprzednich kierowca prowadził pojazd czy też wykonywał inne zajęcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skardze z dnia 26 listopada 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.), nazywanej dalej u.t.d., podmiot, który wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Załącznik do u.t.d. precyzuje wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. Z Lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do u.t.d., w rozdziale "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów o czasie pracy", przewidziana jest kara w wysokości 200 złotych za nieokazanie, podczas przeprowadzanej kontroli drogowej, wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Powyższa kwota liczona jest osobno za brak każdej wykresówki.
W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że kierowcy, których wskazano w decyzji, zatrudnieni byli na podstawie stosunku pracy, którego istnienia wymaga art. 1 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że ustawa określa czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. W związku z tym kontrola przestrzegania przepisów cytowanej ustawy czyli ustalenie czy pracodawca i zatrudniani przez niego pracownicy dopełnili obowiązków ustawowych, byłaby zasadna tylko wówczas, gdyby okoliczności sprawy potwierdziły istnienie wskazanej przesłanki.
Natomiast we wniesionej skardze kasacyjnej skarżący potwierdził, że kierowców z przedsiębiorcą, w imieniu którego wykonywali przewóz, wiązały jedynie warunki określone w umowie zleceniu. Taka umowa należy do kategorii umów cywilnoprawnych. Jej zawarcie nie powoduje nawiązania stosunku pracy, zdefiniowanego w art. 22 § 1 Kodeksu pracy. Oczywiście zdarza się, że różne osoby wykonują takie same czynności w ramach umowy o pracę i umowy cywilnoprawnej. Stąd dla stwierdzenia czy w danej sytuacji ma miejsce umowa o pracę należy dokonać stosownych ustaleń. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że dla określenia charakteru tego rodzaju umowy najistotniejsze jest stwierdzenie, że praca wykonywana jest pod kierownictwem pracodawcy (praca podporządkowana), gdyż ta cecha ma charakter konstrukcyjny dla istnienia stosunku pracy. Dla stwierdzenia, że występuje ona w treści stosunku prawnego z reguły wskazuje się na takie elementy, jak: określony czas pracy i miejsce wykonywania czynności, podpisywanie listy obecności, podporządkowanie pracownika regulaminowi pracy oraz poleceniom kierownictwa co do miejsca, czasu i sposobu wykonywania pracy oraz obowiązek przestrzegania norm pracy, obowiązek wykonywania poleceń przełożonych, wykonywanie pracy zmianowej i stała dyspozycyjność, dokładne określenie miejsca i czasu realizacji powierzonego zadania oraz ich wykonywanie pod nadzorem kierownika. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. I UK 68/05).
Mając na uwadze podany stan prawny i znane Sądowi okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, który stanowi, że kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy, gdyż zawarta w nim regulacja odnosi się wyłącznie do kierowców – pracowników w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Zaświadczenie, o którym mowa w cytowanym przepisie, wystawia zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców, pracodawca w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy.
W związku z tym podmiot zatrudniający osoby na podstawie umowy cywilnej nie był zobowiązany do dokonania takiej czynności, w tym nie musiał podawać przyczyny nieposiadania przez kierowców wykresówek. Z uwagi na to, że w sprawie nie stwierdzono przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowcy nie byli zobowiązani do posiadania wykresówek. W związku z tym należy wysnuć wniosek, że skoro przepisy ustawowe nie nakładają na określony podmiot - w tym przypadku podmiot, który nie spełnia przesłanki z art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy - obowiązków o których mowa w art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to nie jest możliwe rozszerzanie takiego katalogu podmiotów w drodze decyzji administracyjnych, bez wyraźnie wskazanej podstawy prawnej. Nakładanie kar na obywatela i egzekwowanie obowiązków, które nie wynikają z ustawy, stoi w sprzeczności z Konstytucją.
Aprobata argumentacji skarżącego, zawartej w zakończeniu skargi kasacyjnej, stanowiłaby nieuzasadnione przyzwolenie dla stosowania interpretacji rozszerzającej omówionych przepisów, podczas gdy ich treść nie pozwala na tego typu postępowanie, gdyż ich zakres podmiotowy i przedmiotowy jest jednoznaczny. Stąd wykluczone jest dowolne mnożenie sytuacji, w których zdaniem podmiotu stosującego prawo, zasadne byłoby nakładanie kary grzywny bez uprawniającej do tego podstawy prawnej.
Ponadto należy podkreślić, że obywatel wobec którego organy administracji publicznej zastosowały dany przepis, musi mieć pewność, że prawo jest stosowane w tym samym zakresie wobec tej samej kategorii podmiotów, ilekroć okoliczności sprawy spełniają przesłanki określone w ustawie. W przeciwnym wypadku następuje naruszenie konstytucyjnej zasady równości traktowania, która musi być zachowana w procesie stosowania prawa.
W związku z powyższym przedstawiony przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sposób interpretacji art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców należy odrzucić jako nietrafny a sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.