Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 961/11 oddalił skargę W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wiceprezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w K., ozn. jako dz. ew. nr [...] stanowiącej własność A. M. oraz ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość.
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...].
Następnie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo P. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K. obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] (w dniu wywłaszczenia oznaczonej, jako nr [...]) o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną wojewódzką – ul. [...], wchodzącą w skład drogi nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania J. M., E. M. oraz P. M. od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że wskazane osoby nie mają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. M., H. M. i S. M. od decyzji z dnia [...] marca 2009 r.
Wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. W. M., R. M., B. B., M. B., H. M., S. M., J. M. i P. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2009 r.
Po rozpatrzeniu wniosku J. M., R..M., B. B., M. B. i P. M. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, że wymienione osoby nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku W. M., H. M. i S. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie właściciela działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. Z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że stanowiła ona własność A. M., którego spadkobiercami obecnie są W. M., H.M. i S. M.. Ulica [...], której dotyczy niniejsza sprawa, jest częścią drogi nr [...], która na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3, poz.
16) zaliczona została do kategorii dróg krajowych. Z kolei na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 1998 r. Nr 160, poz. 1071) zaliczono ją do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie ze znajdującym się w aktach wyrysem z mapy ewidencyjnej sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna działka zajęta była pod drogę oraz znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. Organ wskazał, że wprawdzie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowej, co spowodowało pozbawienie Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości ze skutkiem ex tunc, jednakże nie miało to wpływu na faktyczne skutki tej decyzji, w postaci zajęcia działki pod drogę oraz władania sporną nieruchomością przez Skarb Państwa. Skoro zatem w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), Wojewoda P. obowiązany był wydać stosowną decyzję.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r., decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a tym samym przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność następców prawnych A. M., nie zaś Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto działka nr [...] (poprzednio nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i znajdowała się we władaniu publicznoprawnym Skarbu Państwa, które było następstwem decyzji wywłaszczeniowej, znajdującej się jeszcze w tej dacie w obiegu prawnym.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że deklaratoryjna decyzja Wojewody P. nie została doręczona pełnomocnikowi ustanowionemu przez strony, a tym samym nie powinna się ona uprawomocnić i wywoływać skutków prawnych. Skarżący podniósł dodatkowo, że do tej pory nie wypłacono byłym właścicielom odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto, zdaniem skarżącego, stosowanie zasady "ex tunc" jest nieuzasadnione, a tym samym nie jest prawdą, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody P. z dnia 3 marca 2009 r. wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą publiczną wchodzącą w skład drogi nr 991 Lutcza-Krosno, która na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, zaliczona została do kategorii dróg krajowych, natomiast na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich - do kategorii dróg wojewódzkich.
Ponadto przedmiotowa nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, który nabył ją na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r. z przeznaczeniem pod budowę ww. drogi (dawnej ul. [...], a obecnie ul. [...]). W sprawie sporną jest natomiast kwestia spełnienia trzeciej przesłanki, a mianowicie komu w dacie 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności wymienionej działki. W tej kwestii Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. Wiceprezydent Miasta K. wywłaszczył m. in. przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, jednakże Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej m. in. dawnej działki nr [...]. Stwierdzenie nieważności powołanej decyzji spowodowało natomiast, że Państwo nigdy nie było właścicielem spornej nieruchomości w trybie wywłaszczenia, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności.
Własność przedmiotowego gruntu pozostawała bowiem w rękach poprzednich właścicieli, tj. następców prawnych A. M.. Stwierdzenie nieważności decyzji zawsze bowiem odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Skoro więc po stronie Skarbu Państwa brak było tytułu własności w dniu 31 grudnia 1998 r., to przedmiotowa nieruchomość, w ocenie Sądu, podlegała komunalizacji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Tym samym zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut pominięcia w toku postępowania komunalizacyjnego, ustanowionego przez następców prawnych A. M. pełnomocnika w osobie skarżącego i doręczenie ww. osobom kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy udzielone skarżącemu przez pozostałe strony postępowania pełnomocnictwo z dnia 30 października 2006 r., wąsko precyzuje zakres reprezentacji, a mianowicie upoważnia W.M. do działania w sprawie związanej z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1980 r. oraz w sprawie uzyskania odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Ogólne pełnomocnictwo do działania w imieniu pozostałych stron postępowania, skarżący dołączył dopiero do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2009 r., nosi ono datę 30 listopada 2009 r. i zostało uwzględnione w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przed Ministrem Infrastruktury.
Sąd wskazał ponadto, że nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nieprzyznania byłym właścicielom odszkodowania za przejęty grunt, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczyło decyzji komunalizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M.. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez uznanie, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajęta pod drogę publiczną nr 991 między Krosnem a Lutczą nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze złożonej do WSA w Warszawie i związanych z brakiem ustalenia: kto, w jakim okresie posiadał tytuł własności do w/w, celem ustalenia jej właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r., w sytuacji, gdy w porządku i obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja wywłaszczeniowa Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. dotycząca działki nr [...], ówcześnie zawierającą w sobie obecną działkę nr [...],
- b) art. 33 § 1 p.p.s.a. – ponieważ stroną tego postępowania, jeszcze na etapie pierwszoinstancyjnym przed Ministrem Infrastruktury powinny być inne osoby wskazane we wniosku z dnia 30 listopada 2009 r. skierowanym do Wojewody P., zaś skarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie odnosi się jedynie do osoby skarżącego W. M.; chociaż decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury adresowana była do W. M., H. M. i S. M.,
- c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - z uwagi na brak wskazania w decyzji Wojewody P., na jakich dowodach przeprowadzonych przez ten organ oparto decyzję, mocą której stwierdzono, że Województwo P. nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własność działki nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., w sytuacji, gdy żadnego postępowania dowodowego nie przeprowadzono.
Mając na uwadze wskazane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W zwięzłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował stanowisko Sądu, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie należała do Skarbu Państwa. W skardze kasacyjnej podniesiono, że organy administracji nie przeprowadziły w tym kierunku żadnego postępowania, a Sąd Wojewódzki to zaaprobował.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art.183 § 2 cyt. ustawy).
Oznacza to, że kontrolując zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskami i zarzutami skargi kasacyjnej. Podnosząc określone zarzuty i przytaczając na ich poparcie stosowne uzasadnienie wnoszący skargę kasacyjną wyznacza tym samym zakres rozpoznania danej sprawy przez Sąd. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej powoduje konieczność prawidłowego określenia ich w skardze, wskazania naruszonego przepisu i podanie sposobu jego naruszenia.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak też uchybienia natury procesowej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego ustalenia właściciela spornego gruntu - według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wypowiedział się w tej kwestii, stwierdzając, że "po stronie Skarbu Państwa brak było tytułu własności w dniu 31 grudnia 1998 r.". Ponadto Sąd wyjaśnił skutki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.33 § 1 p.p.s.a. i polega, według autora skargi kasacyjnej, na tym, że wyrok Sądu pierwszej instancji odnosi się jedynie do skarżącego W. M. mimo, że decyzja Ministra Infrastruktury adresowana była do W. M., H. M. i S. M.. Zarzut ten nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trzeba zwrócić uwagę, że art.33 §1 p.p.s.a. stanowi, o tym, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z akt sprawy wynika, że przed sądem pierwszej instancji brali udział W. M., H. M. i S. M., z tym, że zawiadomienia o terminie rozprawy i wszelka inna korespondencja kierowana była zarówno do W. M., jako strony postępowania, jak też do W. M., jako pełnomocnika H. M. i S. M.. Zarzut naruszenia art. 33 §1 p.p.s.a. jest chybiony.
Nie doszło również do naruszenia art.145 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art.7 i art.77 §1 k.p.a. w zw. z art.107 §3 k.p.a. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w tym trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i art.156 § 2 k.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności – również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.). Podnoszony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 3 p.p.s.a. - w sposób opisany w skardze kasacyjnej - nie odpowiada treści wskazanego przepisu.
Zarzut naruszenia art.7, 77 i 107 §3 k.p.a. autor skargi kasacyjnej opiera na braku wskazania w decyzji Wojewody P., na jakich dowodach oparto decyzję stwierdzającą nabycie spornej działki z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo P.. Wypada przypomnieć, że niniejsza sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności zasadniczo różni się od prowadzenia postępowania zwykłego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji ocenia jedynie, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia art.156 §1 k.p.a.
Nie zasługuje również na uwzględnienie podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.73 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd pierwszej instancji w tej kwestii prawidłowo ocenił, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r. wydanej przez Wiceprezydenta Miasta K.. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło od dnia jej wydania (skutek ex tunc). Trafnie zatem organy administracji i Sąd Wojewódzki ocenili, że w dniu decydującym dla uwłaszczenia z mocy art.73 wskazanej ustawy tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa nie legitymował się tytułem prawnym do spornego gruntu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.