Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 781/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. M., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość położona w obrębie W., gmina K., powiat [...], województwo [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, została przeznaczona pod rozbudowę i przebudowę linii kolejowej [...][...] na odcinku [...] od km [...] do km [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2012r., Nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. M. w wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowanie wieczyste P. S.A., wskazanej wyżej nieruchomości oraz zobowiązał P. S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W wyniku złożenia odwołania od powołanej decyzji przez K. M., w którym zakwestionował m.in. wycenę nieruchomości, jako - jego zdaniem - zaniżoną, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. M. w wysokości [...] zł. Przytaczając opis stanu faktycznego przejętej nieruchomości i sposobu określenia jej wartości zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2012 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś., Minister stwierdził, że wartość rynkowa prawa własności tej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wynika zaś, że K. M. otrzymał to zawiadomienie w dniu [...] sierpnia 2011 r. Natomiast przedmiotową nieruchomość wydał inwestorowi dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r., tj. po upływie 28 dniowego terminu od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, o którym jest mowa w art. 9y ust. 3e ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.), z tytułu wydania jej inwestorowi przed upływem terminu 28 dni od dnia otrzymania przez właściciela nieruchomości zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, określony w art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Inny sposób liczenia terminu na wydanie nieruchomości niż ten, o którym mowa w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa.
Uchylając decyzję organu odwoławczego, wskutek rozpatrzenia skargi K. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że strona wnosząca odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, jest chroniona przez zasadę reformationis in peius określoną w art. 139 kpa. W ocenie Sądu, Minister dopuścił się naruszenia art. 139 kpa. Instytucja zakazu reformationis in peius należy bowiem do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, pomniejszył należną skarżącemu kwotę odszkodowania ustaloną przez organ pierwszej instancji uzasadniając to bezzasadnością jego powiększenia o 5% wartości nieruchomości.
Zgodnie z art. 139 kpa, organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa.
W realiach niniejszej sprawy – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie można podzielić stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że zmniejszenie kwoty odszkodowania o równowartość 5 % bonusu w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, aby skarżący czynił przeszkody w wydaniu nieruchomości, utrudniał postępowanie w tym zakresie, spowodował opóźnienie prac czy w inny sposób negatywnie wpłynął na realizację inwestycji, stanowi konsekwencję rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji lub tym bardziej, że rażąco narusza interes społeczny. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 kpa rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.
Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Szczególny charakter art. 139 kpa wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. W kontekście postanowień art. 139 kpa nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy ma obowiązek respektowania zakazu pogorszenia sytuacji podmiotu, który się odwołał. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.
W realiach niniejszej sprawy Wojewoda [...] dokonał wadliwej interpretacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście treści art. 9y ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym i przyznał skarżącemu odszkodowanie w powiększonej o 5% jego wysokości. Uchybienie to w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie może być jednak oceniane jako naruszające w sposób rażący podlegający ochronie interes społeczny. Błąd w ustaleniach faktycznych popełniony przez organ pierwszej instancji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez przyjęcie, że:
- - decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 139 kpa, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo wobec czego zasadnym była zmiana rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie zakazu reformationis in peius,
- - organ pierwszej instancji, powiększając należne odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do jego powiększenia, dokonał błędnego ustalenia okoliczności faktycznych, a nie błędnego zastosowania przepisu prawa, które w dalszej kolejności winno zostać konwalidowane przez organ odwoławczy bez uwzględnienia zakazu wynikającego z art. 139 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na bezsporny fakt, że K. M. wydał nieruchomość do dyspozycji inwestora w dniu [...] grudnia 2011 r. Bezsporne jest również, że decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej posiadała rygor natychmiastowej wykonalności, a doręczenie K. M. zawiadomienia o jej wydaniu nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2011 r. Skoro wszystkie powyższe fakty, które wpływają na rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej powiększenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, są bezsporne, nie można mówić, że w niniejszej sprawie doszło do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych. W przypadku wskazania błędu w ustaleniach faktycznych, niezbędnym jest wykazanie konkretnych uchybień w ocenie materiału dowodowego, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji w świetle zasad logicznego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie nie może być o takich błędach mowy skoro wszystkie przywołane powyżej fakty są bezsporne i stanowią datę wynikającą wprost z akt sprawy.
Wojewoda [...] dokonał bowiem błędnej subsumpcji istniejącego bezspornego stanu faktycznego do przepisu prawa materialnego przyznającego konkretne uprawnienie. Wojewoda [...] błędnie zastosował w prowadzonym postępowaniu art. 9y ust. 3e pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zamiast pkt 1 tego przepisu. W żaden więc sposób nie uzasadnia to twierdzenia Sądu jakoby doszło w niniejszej sprawie do błędnych ustaleń faktycznych.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa zostało sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stwierdzeniu nieważności podlega decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako rażące naruszenie prawa zgodnie przyjmuje się m.in. takie naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W literaturze podnosi się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 kpa, jest dużo szerszym zakresowo pojęciem niż to, o którym mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że możliwość nieuwzględnienia przez organ odwoławczy zakazu, o którym mowa w art. 139 kpa, obejmuje nie tylko oczywiste naruszenie przepisów prawa, ale także wszystkie inne naruszenia, których nie można by było zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Przepis art. 9y ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym jest jasny. Oznacza to, że gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, wówczas aby można było rozważać powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, niezbędne jest wydanie jej do dyspozycji inwestora w terminie 28 dni liczonych od doręczenia zawiadomienia o wydaniu tej decyzji.
Bezsporne jest, że K. M. nieruchomości w terminie określonym w art. 9y ust. 3e pkt 1 powołanej ustawy nie wydał, dlatego organ pierwszej instancji powiększając należne mu odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości rażąco naruszył powyższy przepis. Sąd pierwszej instancji błędnie więc stwierdził, że Wojewoda [...] nie dokonał rażącego naruszenia prawa lecz jedynie poczynił błędne ustalenia istniejącego stanu faktycznego. Organ ten, przy bezspornym stanie faktycznym, dokonał błędnej subsumpcji przepisu prawa, co pociągnęło za sobą rażące jego naruszenie. Organ odwoławczy prawidłowo zatem nie zastosował zakazu reformationis in peius i pomniejszył należne K. M. odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę mu nienależną z punktu widzenia prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację mającą przemawiać za niezasadnością argumentacji skarżącego kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jako przepisu postępowania, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Cytowany przepis określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, przy stwierdzeniu zaistnienia wymienionych w tym przepisie okoliczności. Naruszenie przez sąd tego przepisu bez powiązania z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, może więc nastąpić niezwykle wyjątkowo i z pewnością nie wystąpiło w niniejszej sprawie. Do naruszenia tego przepisu doszłoby np. w sytuacji, gdyby sąd wykazał i ocenił w swoim orzeczeniu, że organ administracji naruszył prawo w sposób określony tym przepisem, a mimo to sąd nie zastosowałby tego przepisu.
Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji wyraził ocenę, że organ odwoławczy naruszył art. 139 kpa (w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy), będący przepisem procedury administracyjnej, dlatego konsekwencją takiej oceny było wydanie przez Sąd orzeczenia właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zastosowanie tego przepisu jest bowiem wynikiem stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisu postępowania. Natomiast w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie sformułowano zarzutu, które przepisy procedury sądowoadministracyjnej zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji poprzez sformułowanie negatywnej oceny prawnej decyzji organu odwoławczego. Normatywny zakres rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jedynie w granicach zgłoszonych w niej zarzutów wyklucza zaś zastępowanie przez Sąd drugiej instancji stron postępowania w formułowaniu jurydycznych podstaw zarzutów kasacyjnych, o których stanowi art. 174 ppsa.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.