Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 693/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej również: "wnioskujący", "odwołujący się", "skarżący", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 19 marca 2021 r., nr SKO.PS/4110/93/2021 w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 12 stycznia 2021 r., nr MGOPS-B111/13/5102/000106/2021, Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku z 4 stycznia 2021 r., przyznał A. B. zasiłek celowy, z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu środków czystości w łącznej kwocie 180 zł, wypłacane po 30 zł miesięcznie od stycznia do czerwca 2021 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z 2 lutego 2021 r. A. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "kpa").
Decyzją z 19 marca 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu oceniło, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił wysokość przyznanej odwołującemu się pomocy. Podniosło, że zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz 1876, ze zm., dalej: "ups"), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może zostać przyznany zasiłek celowy, który stanowi fakultatywną formę pomocy. Oznacza to, że właściwy organ może, (ale nie musi) przyznać zasiłek, nawet w przypadku, gdy zostały spełnione przesłanki wymienione w ust. 1 ww. przepisu. Organ rozpatrując taki wniosek bierze pod uwagę zarówno cele określone w ups, jak i możliwości finansowe ośrodka w zakresie udzielania pomocy, a także indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. SKO zauważyło, że żaden z przepisów ups nie zobowiązuje organu do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań, a zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych do pomocy, jest zależne nie tylko od spełnienia przez nie ustawowych przesłanek, ale i od stanu finansów ośrodka pomocy społecznej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ma świadomość bardzo trudnej sytuacji życiowej skarżącego, tym niemniej świadczenia z pomocy społecznej mają stanowić wyłącznie pomoc z zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych i w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych wnioskodawców, nie mają zaś za zadanie zagwarantować pełnego utrzymania osobom potrzebującym i realizacji wszystkich zgłaszanych potrzeb.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 kpa, przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego i jego możliwości majątkowych, a także brak odniesienia się przez Kolegium do wszystkich zarzutów odwołania oraz niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania.
Jednocześnie skarżący wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji SKO, polegający na przyjęciu założenia, że Burmistrz zna sytuację majątkową strony i prawidłowo ustalił stan sprawy przyznając kwoty zasiłku, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że znajduje się ona w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy przyznanych kwot. Dodatkowo zarzucił trwające od lat zaniżanie przez Burmistrza świadczeń w związku z zarządzeniem Dyrektora MGOPS z 2018 r., którego treść prowadzi do zawężania ups. Podniósł również brak rzetelnego zapoznania się z aktami sprawy, jedynie z częścią akt z 2021 r., co – jego zdaniem – miało istotny wpływ na decyzję organu.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Pismem z 6 września 2021 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, podtrzymał wnioski i twierdzenia wyrażone w skardze.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji wskazał, że kontrola legalności decyzji wykazała, że nie zawiera ona wad uzasadniających jej uchylenie. Zauważył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu SKO stanowił art. 39 ups. Sąd wojewódzki podał, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód w wysokości 673 zł, który w całości uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej. Wskazał, że w toku postępowania administracyjnego został zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w zakresie dochodów skarżącego, jego sytuacji rodzinnej, majątkowej, zdrowotnej i życiowej. WSA przyjął, że A. B. jest osobą schorowaną, samotnie gospodarującą, posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej, co stanowi jego jedyny dochód. Uznał, że organy wyjaśniły obrany przez siebie sposób rozumowania, kryteria przyznania i określania wysokości zasiłku celowego na objęte wnioskiem dofinansowanie.
WSA ocenił, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, ustosunkował się do zarzutów odwołania i wyjaśnił swoją decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że przyznając opisywane świadczenie, organ działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy społecznej nie przesądza o tym, że zostanie ona przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. W rezultacie powyższego, spełnienie kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie powoduje zaistnienia po jej stronie roszczenia o przyznanie świadczenia (także świadczenia w żądanej wysokości).
Sąd meriti podzielił przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że organy pomocowe powinny dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb osób ubiegających się o pomoc, mając na uwadze ograniczone środki finansowe na ten cel, a także liczbę osób potrzebujących wsparcia w danej gminie. Zwrócił przy tym uwagę, że dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej winno być wyważone, a także podlegać ograniczeniom, w sposób pozwalający na pomoc osobom najbardziej potrzebującym. Wyjaśnił, że z tego właśnie względu organy upoważnione są do limitowania przyznawanych świadczeń, a posiadane środki muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. B., kwestionując go w całości.
W środku zaskarżenia zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 8, 11, 77, 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c kpa poprzez oddalenie skargi, wobec uznania, że organ odwoławczy orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, a w konsekwencji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku, przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ups.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, wskazując jednocześnie, że nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wskazującą, że zasiłek przyznany skarżącemu nie jest wystarczający do zaspokojenia potrzeb, dla których spełnienia został przyznany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W ocenianej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ppsa nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.
Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Na wstępie zauważenia wymaga, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide np.: wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Naruszona przez Sąd I instancji norma prawna musi być wyraźnie wskazana, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.
W ocenianej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 77 kpa. Powyższy przepis składa się z czterech paragrafów, o różnej treści normatywnej, w sytuacji braku wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej nie wiadomo, który z nich miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zarzutu naruszenia 8 kpa, złożonego z dwóch paragrafów. Przechodząc do zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c kpa" zauważyć trzeba, że art. 145 § 1 kpa dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i nie był stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd wojewódzki.
Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, rozpoznał jednak powyższe zarzuty. Sąd kasacyjny uznał, że w sposób oczywisty autor skargi kasacyjnej wskazywał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i postanowił dokonać merytorycznej oceny skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, art. 11 i 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Wbrew podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej argumentacji, okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości Sądu w odniesieniu do przyjętych w sprawie rozstrzygnięć.
Podstawę ustalonego stanu faktycznego stanowił rodzinny wywiad środowiskowy. W myśl art. 106 ust. 4 ups, decyzję administracyjną przyznającą lub odmawiającą przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ups, rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (vide np.: wyroki NSA: z 4 marca 2022 r., I OSK 1152/21, z 29 grudnia 2022 r., I OSK 305/22).
Z ustaleń poczynionych i przyjętych przez organy wynika, że skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w lokalu komunalnym, w którym pozostaje w odrębnym gospodarstwie domowym. Jest to mieszkanie, którego głównym najemcą jest J. K. Skarżący jest rozwiedziony, ma dwóch dorosłych synów, z którymi nie utrzymuje kontaktu. Nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Łączny miesięczny dochód strony skarżącej za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wynosił 673 zł (zasiłek stały i okresowy) - nie przekracza on kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy (701 zł).
Skarżący kasacyjnie jest przewlekle chory oraz legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ze świadczeń z pomocy społecznej korzysta w sposób ciągły i są one jego jedynym źródłem dochodu (zasiłki celowe na zakup żywności, środków czystości, leków, dofinansowanie do opłat mieszkaniowych oraz materiałów niezbędnych do remontu mieszkania). Przyznano mu również zasiłek stały, a także zasiłek okresowy na okres od stycznia do lipca 2021 r., w kwocie 28 zł miesięcznie z powodu ubóstwa, niepełnosprawności i długotrwałej choroby, z przeznaczeniem na bieżące potrzeby.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że organ ustalił skarżącemu prawo do zasiłku celowego w wysokości 180 zł/rocznie, na dofinansowanie do zakupu środków czystości.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że organy nie wyjaśniły, jakie okoliczności zaważyły na przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego we wskazanej wyżej wysokości, stwierdzić należy, że jest on niezasadny, gdyż istotą sporu w sprawie jest poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego.
Stosownie do art. 39 ust. 1 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ups).
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, decyzja o przyznaniu zasiłku celowego podejmowana jest przez organy administracji w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji, nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania tego rodzaju pomocy, w wysokości zgodnej z oczekiwaniami uprawnionego. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Oceny tu wymaga: czy uznanie było w dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie sprawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być wyraźnie oparty o określone kryteria, którymi organ się kierował.
Zauważyć również trzeba, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta stanowić ma wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Wsparcie to nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z 9 września 2015 r., I OSK 2224/15).
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, tym bardziej, co wskazano już wyżej, że skarżący kasacyjnie otrzymuje taką pomoc również na podstawie innych, wydawanych na jego rzecz decyzji.
Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ musi wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe. Wiedzą o charakterze powszechnym jest, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków, równocześnie zobligowane są do zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide np.: wyroki NSA z: 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07; 25 maja 2016 r., I OSK 698/16). Podkreślić przy tym należy, że ups nie przewiduje obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 698/16).
W ocenianej sprawie, organy obu instancji, jak również WSA wskazywały na konieczność zapewnienia pomocy ciągle rosnącej liczbie osób potrzebujących oraz na ograniczone możliwości MGOPS w tym zakresie. Burmistrz podał wysokość środków otrzymanych i wydatkowanych w roku 2020 r. na jedną osobę wymagającą wsparcia - 245,10 zł/rocznie, co miesięcznie daje kwotę 20,43 zł. Na rok 2021 ośrodek szacował swój budżet na podobnym poziomie. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego dochód skarżącego wynosi 673 zł, nie przekracza więc 100% wskazanej wyżej kwoty, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups (701 zł), dlatego, biorąc pod uwagę kryteria określone w ustawie, jak i konieczność zabezpieczenia przez MGOPS potrzeb wielu osób potrzebujących wsparcia, miesięczna kwota na zakup środków czystości dla skarżącego została określona na poziomie 30 zł.
W konsekwencji powyższych rozważań uznać należało, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy - rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego - trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjne zasadność przesłanek, którymi się kierowały w wydanych decyzjach.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia: art. 7, art. 11 i art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, pozbawione są podstaw, a Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 ppsa.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako bezzasadną.
Sąd kasacyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu, ponieważ art. 209 i 210 ppsa, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.