Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2009 r. oddalił skargę P.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów poniesionych na kształcenie, w tym kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania.
Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2004 r., w związku z wypowiedzeniem przez P.K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, zwolnił wymienionego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł z dniem 31 marca 2004 r. do rezerwy.
Dowódca Jednostki Wojskowej Nr 4819 w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalił równowartość kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, które P.K. obowiązany był zwrócić w związku z dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, w wysokości 76.587,00 zł.
Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy przez Dowódcę Jednostki Wojskowej 2353 w Legionowie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r.
P.K. w dniu [...] grudnia 2005 r. zwrócił się do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w części dotyczącej wyliczenia kosztów poniesionych na jego kształcenie, obejmującej lata 1998-2001 oraz wniósł o wstrzymanie jej wykonania.
Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., wskazując na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. organ działał w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, w tym o art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.). Podał, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika obowiązek żołnierza zawodowego, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, do zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych przez resort Obrony Narodowej w czasie studiów w WAT.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.K. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, naliczona została kwota równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w latach 1998-2003, w sytuacji gdy było to możliwe jedynie za lata 2002-2003. Minister Obrony Narodowej rozporządzeniem tym bowiem określił jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok nauki, która w 2002 r. wynosiła 18.235,00 zł. Określił też w jaki sposób ma być wyliczana równowartość tych kosztów w latach następnych. Zastosowanie zatem powyższego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej za lata 1998-2001 nastąpiło, zdaniem skarżącego, bez podstawy prawnej. Skarżący wskazał ponadto, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji została uzasadniona lakonicznie i bez odniesienia się do argumentów wskazanych w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 384/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał na aktualność obowiązku obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia w WAT w latach 1998-2003, wynikającą z art. 80 ustawy pragmatycznej, który przewiduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w okresie pełnienia służby obowiązkowej z powodu wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego obowiązany jest zwrócić koszty kształcenia poniesione w czasie studiów.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej przez Ministra Obrony Narodowej rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki normuje jedynie sytuację byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych w roku 2002 r. i w latach następnych, nie normuje jednak sytuacji żołnierzy zawodowych, którzy studiowali również przed 2002 r. Brak unormowań prawnych w zakresie określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych studiujących na uczelniach wojskowych przed 2002 r., nie mógł być podstawą do dowolnego określenia wysokości tych kosztów, a tym bardziej ustalania ich wysokości na poziomie cen obowiązujących w dniu wydania decyzji – o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia.
Sąd, powołując się na przepisy art. 8 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił zastosowania § 2 ust. 2 i § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu kosztów poniesionych przez żołnierza zawodowego na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, uznając, że przepis ten wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 71/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd przyjmujący brak istnienia podstaw do ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002 w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. nie jest poglądem jedynym, pomimo iż był przyjmowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Wa 1350/05, w którym przyjęto że ratio legis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych sprowadza się do zrelatywizowania (na moment wydawania decyzji o zwrocie należności) wyłożonych przez MON wydatków na kształcenie konkretnej osoby, które, jeśli opuszcza ona służbę w wojsku, podlegają zwrotowi. Właśnie takiemu relatywizowaniu ma służyć ustalona, w roku poprzedzającym wydanie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., normującego kwestię zwrotu kosztów kształcenia, równowartość za jeden rok studiów lub nauki. W rozporządzeniu określono równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki poprzez ustalenie, że w 2002 r. wynosiła ona 18.235,00 zł (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Dla potrzeb zwrotu należności poniesionych tytułem kształcenia żołnierza zawodowego przyjęto, że równowartość jednego roku studiów na uczelni wojskowej dla wszystkich, których dotyczy obowiązek zwrotu, kształtuje się właśnie na takim poziomie i od chwili wejścia w życie rozporządzenia, zarówno w sprawach nowych, jak i dotychczas nierozstrzygniętych ostateczną decyzją przyjmuje się taką równowartość jednego roku studiów, ze wskazaniem sposobu ustalania w latach następnych równowartości kosztów podlegających zwrotowi (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).
Mimo, iż sposób ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie został bliżej określony w ustawie, to wynika on z rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy należało wziąć pod uwagę fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżne poglądy w odniesieniu do kwestii, czy przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, mogą stanowić podstawę prawną decyzji ustalającej równowartość takich kosztów z tytułu nauki pobieranej przed 2002 r., jakie obowiązany jest zwrócić żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w przypadkach określonych w art. 80 ust. 1 cyt. ustawy pragmatycznej. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi bowiem wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku podkreślił, że skoro dotychczasowe orzecznictwo sądowe w zakresie wskazanych przepisów zostało zakwestionowane i obecnie pozostaje rozbieżne, to na obecnym etapie rozpoznawania przedmiotowej sprawy, nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia organu, pozostającego w kolizji z jedną z wykładni przyjmowanych w orzecznictwie sądowym. Tego rodzaju odmienność interpretacyjna przepisów stanowi bowiem przesłankę, uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności danej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wszelkie rozluźnienie powyższej tezy powodowałoby nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.K. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowym nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wymieniony przepis, w sytuacji gdy na ocenę czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. to jest brak przeanalizowania przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze i brak skonfrontowania ich z ustaleniami przyjętymi przez organ i materiałem dowodowym sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. poprzez przyjęcie, że w oparciu o przytoczone rozporządzenie istniała podstawa do określenia kosztów kształcenia byłych żołnierzy zawodowych, którzy studiowali na uczelniach wojskowych przed 2002 rokiem.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczą w sprawie kwestią jest to, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozstrzygnięcie czy i jaką kwotę z tytułu zwrotu kosztów studiów ma zapłacić P.K. (gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta już ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. wydaną przez organ drugiej instancji) lecz to, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa została bowiem wszczęta wnioskiem P.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 4819 w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2004 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji w części ustalającej wysokość kosztów poniesionych na jego kształcenie w latach 1998-2001 w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, które wnioskujący winien zwrócić w związku z wypowiedzeniem stosunku służbowego. Żądanie stwierdzenie nieważności tych decyzji zostało oparte na twierdzeniu, iż wydane zostały one z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), to jest przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7 poz. 84 ze zm.).
Zdaniem skarżącego rażące naruszenie tych przepisów polegało nas przyjęciu, iż mają one zastosowanie, w szczególności regulacje prawne zawarte w § 2 i § 3 ust. 1, do wyliczenia kosztów za jeden rok studiów trwających przed 2002 r. Należy jednak zauważyć, że w sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 71/08, dokonując wykładni mającego zastosowanie prawa materialnego. Sąd stwierdził mianowicie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja taka nie zaistniała w stosunku do zastosowanych w sprawie przepisów wymienionego wyżej rozporządzenia MON z 9 stycznia 2003 r., których treść nie była wykładana jednolicie. Oprócz bowiem wyroków stwierdzających, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą być stosowane do ustalania kosztów studiów sprzed 2002 r. zapadły także wyroki uznające taką możliwość.
Powyższa wykładnia prawa dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r. wiązała – zgodnie z art. 190 P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie skarżący nie mógł oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tym wyroku przez NSA. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione, gdyż są one sprzeczne z wykładnią prawa materialnego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest całkowicie gołosłowny, gdyż skarżący nie wykazał żadnej wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.