Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1108/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 3 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę R. K. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z 7 lipca 2020 r. w przedmiocie nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy [...] (Wójt) decyzją z [...] lutego 1991 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w [...], gmina [...], będącej własnością skarżącej (punkt 1 decyzji) oraz orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 248 m2, przeznaczonej jako projektowana ulica (punkt 2 decyzji).

Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. skarżąca zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. w części orzekającej o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [...] zarzucając, że orzeczenie w tym zakresie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i wyjaśniając, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty przeznaczone pod drogi przechodzą na własność gminy z mocy prawa, natomiast z treści decyzji podziałowej wynika, że działka przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Kolegium decyzją z [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. w części obejmującej orzeczenie o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [...] położonej w [...], gmina [...]. Zdaniem Kolegium, decyzja Wójta w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej i obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie dawał bowiem podstawy do orzekania przez organ o przejściu prawa własności działki nowowydzielonej. W decyzji o podziale nieruchomości organ powinien był wskazać jedynie działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy, a skutek prawny w postaci przejścia prawa własności działki nowej następował ex lege w dniu nabycia przez decyzję administracyjną przymiotu ostateczności.

W skardze na powyższą decyzję Gmina [...] (Gmina) domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że punkt 2 sentencji decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności działki nr [...], został wydany bez podstawy prawnej.

Kolegium decyzją z [...] lipca 2020 r. wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej p.p.s.a. uwzględniło skargę w całości i uchyliło w całości decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. i stwierdziło, że decyzja z [...] marca 2020 r., nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że podziela stanowisko Gminy zawarte w skardze, zgodnie z którym nie można uznać, że zapis w osnowie decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. o przejęciu działki nr [...] przeznaczonej jako projektowana ulica został wydany bez podstawy prawnej. Zapis w punkcie 2 decyzji ma jedynie charakter informacyjny i pozostaje bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności. Dlatego też, jest to jedynie uchybienie procesowe, które nie ma wpływu na ważność przedmiotowej decyzji. Jeżeli tak, to prawnie bez znaczenia jest również kwestia, czy własność działki wydzielonej pod drogę przechodzi na Skarb Państwa czy na gminę a tym samym nie można mówić o istnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 28 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Kolegium z [...] marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę mimo, że powinna ona zostać odrzucona stosownie do treści art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.;
2. - art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów i uznanie, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Kolegium z 30 marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę, zamiast jej odrzucenia, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.;
3. - art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu za zgodną z prawem decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. mimo, że jej treść pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Do stanowiska Kolegium przyłączyła się Gmina w piśmie procesowym z 2 października 2020 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wskazał, że kontrolowana decyzja Kolegium z 7 lipca 2020 r. wydana została na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że spełnia ona wszystkie warunki decyzji autokontrolnej określone w art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem uwzględnia skargę Gminy wniesioną na decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r., jednocześnie orzekając o uchyleniu tej decyzji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r. oraz stwierdzając, że decyzja Kolegium z [...] marca 2020 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, Gmina była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r.

Sąd zwrócił uwagę, że decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r. wydano po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] lutego 1991 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony stosuje się art. 28 k.p.a. Owa odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1542/13, LEX nr 1769895).

Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., IV SA 2328/99, Legalis).

Co istotne, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W niniejszej sprawie, mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, żaden z organów Gminy nie miał więc przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotu pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w którejkolwiek z administracyjnych instancji orzeczniczych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy, jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Wójt występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z [...] lutego 1991 r., natomiast istotna dla niniejszej sprawy kwestia dotyczy udziału Gminy, reprezentowanej przez Wójta, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest więc możliwość odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie reguła kolizyjna, która wyklucza możliwość udziału gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne). Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w innej sprawie administracyjnej niż ta, którą zakończyła decyzja z dnia [...] lutego 1991 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 69/14 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

Nie ulega wątpliwości, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji.

Niemniej jednak, jeżeli przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44).W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2188/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Stanowisko to NSA podtrzymało w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3799/19 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał następnie, że dla ustalenia interesu prawnego Gminy istotne znaczenie ma przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. Zgodnie z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskutek ostatecznej decyzji z [...] lutego 1991 r. Gmina nabyła prawo własności nowowydzielonej pod ulicę działki i z tych uprawnień właścicielskich wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie są zasadne zarzuty skarżącej co do braku interesu prawnego Gminy do wniesienia skargi na decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r.

Sąd dokonał następnie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium weryfikując, czy organ ten, zgodnie z prawem, uchylił decyzję własną z [...] marca 2020 r. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z Wójta z [...] lutego 1991 r.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Kolegium w decyzji z [...] marca 2020 r. uznało, że punkt 2 decyzji podziałowej wydano bez podstawy prawnej, albowiem przepis art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie dawał podstawy do orzekania przez organ o przejściu prawa własności działki nowowydzielonej na rzecz Skarbu państwa. Z poglądem tym, jak słusznie uznało Kolegium w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z [...] lipca 2020 r., nie można się zgodzić.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z 10 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z 1 lipca 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

Decyzja Wójta z [...] lutego 1991 r. została wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a szczególne znaczenie miał tu ust. 5 art. 12, który stanowił o przejściu z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przy czym przejście to odbywa się za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowi więc podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną i przejętą na własność przez podmiot publiczny pod budowę ulic, przy zastosowaniu zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że na jego podstawie, wespół z przepisami regulującymi wywłaszczenie, organy zobowiązane były do określenia wysokości odszkodowania.

Wnioskując o stwierdzenie nieważności, wadliwości decyzji podziałowej Skarżąca upatrywała w fakcie orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 248 m2, wskazując, że przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej grunty przeznaczone pod drogi przechodzą na własność gminy z mocy prawa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa

Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa własności działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę.

W ocenie Sądu nie było wątpliwości, że wobec dyspozycji art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie jak w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść tych przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa.

Z kolei treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego. W tym kontekście, bez wpływu na byt prawny decyzji, w tym jej pkt 2, pozostaje wskazanie podmiotu uwłaszczonego działką drogową.

W związku z tym, w ocenie Sądu, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną, a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w chwili dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że wskazując na taki właśnie skutek, wpływa na ważność i skuteczność decyzji o podziale.

Zdaniem Sądu, informacyjna treść punktu 2 decyzji podziałowej, pozostając bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności, współkształtuje rozstrzygnięcie z punktu 1, wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonej działki drogowej. Nie stanowi on odrębnego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne. Dlatego też zawarcie w kwestionowanej decyzji podziałowej takiego stwierdzenia nie przesądza o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. Tego rodzaju uchybienie należy oceniać raczej jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ kontroli nadzwyczajnej I instancji błędnie stwierdził nieważność tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś oznacza, że decyzja Kolegium z [...] lipca 2020 r. słusznie uwzględniła skargę wniesioną przez Gminę i uchyliła decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r., jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 1991 r.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż Gmina miała interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję Kolegium z [...] marca 2020 roku co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało możliwością uwzględnienia tej skargi w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.P.S.A.), a w dalszej kolejności oddaleniem skargi na decyzję Kolegium z 7 lipca 2020 roku w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.
2. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż Gmina była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z [...] marca 2020 roku co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uznaniem przez Sąd możliwości złożenia przez Gminę skargi na tę decyzję, co otworzyło drogę do uwzględnienia skargi wniesionej przez Gminę [...] w trybie autokontroli (art, 54 § 3 p.p.s.a.), a w dalszej kolejności oddaleniem skargi na decyzję Kolegium z [...] lipca 2020 roku w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.,
3. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 1 marca 1989 roku - Dz. U. nr 14, poz. 74), dalej zwana też ustawą o gospodarce gruntami lub u.g.g., poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w oddaleniu skargi mimo, iż decyzja podziałowa Wójta z [...] lutego 1991 roku jest dotknięta sankcją nieważności w zaskarżonym zakresie albowiem orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa działki nr [...] mimo, iż zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 12 ust. 5 u.g.g. własność tej działki przeszła na rzecz Gminy.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Gminy a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku wniosła na podstawie art. 185 § 1 P.P.S.A. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarżąca kasacyjnie kwestionują przysługiwanie Gminie interesu prawnego w sprawie dotyczącej kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzji wydanej przez organ tejże Gminy.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 24 listopada 2020 r. I OSK 1378/20, I OSK 1448/20, I OSK 1450/20, I OSK 1451/20, I OSK 1452/20, I OSK 1491/20, I OSK 1964/20 oraz postanowieniu z tej samej daty I OSK 1668/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokach, Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15), zgodnie przyjmują, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. - do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest kwestionowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz.

Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydal rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego.

Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. K.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań.

Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego.

Należy podkreślić, że jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem znaczenia – wskazana przez Sąd I instancji – okoliczność, że Wójt nie jest podmiotem, którego wniosek wszczął postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działki gruntu wydzielonej decyzją wydaną przez Wójta tej Gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji, oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych.

Biorąc pod uwagę ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes. Konkludując powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego.

Powyższe nie pozbawia jednak gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób nie wynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów.

Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie działań (określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 K.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a.) przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności,

Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana została przez Wójta działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego. W dacie wydania decyzji z [...] lutego 1991 r. przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Kierownik urzędu rejonowego mógł jednak powierzyć, na zasadach i w trybie określonych w art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.), wydanie decyzji administracyjnych wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta).

Powierzenia wydawania decyzji w trybie przywołanej wyżej ustawy nie można traktować jako upoważnienia do wydawania decyzji w rozumieniu art. 285a k.p.a. Przepis k.p.a. pozwala na upoważnienie przez organ administracji publicznej pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji w jego imieniu. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 1076).

Powierzenie wydawania określonych decyzji w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.), traktować należy jako przeniesienie kompetencji do rozstrzygania określonych sprawa z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, decyzja wydana na podstawie takiego upoważnienia jest decyzją upoważnionego organu, w tym przypadku, decyzją wydaną przez Wójta Gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z 5 października 1993 r. SA/Wr 767/93 "kierownik urzędu rejonowego nie jest kompetentny w sprawach, których prowadzenie zostało przez niego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), powierzone właściwemu organowi gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być stroną w sprawach, w których na mocy art. 40 ust. 1 powyższej ustawy został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych".

Z tych względów błędne okazało się stanowisko Sądu pierwszej instancji o posiadaniu przez Gminę interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem jej legitymacji strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta Gminy z [...] lutego 1991 r. Jeżeli nawet z decyzją tą są związane skutki prawnorzeczowe powstające z mocy samego prawa wobec Gminy, to z przedstawionych powyżej względów, nie są one wystarczające do przyznania Gminie przymiotu strony także w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta tej Gminy. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej

Skoro Gminie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez jej organ brak było podstaw do wydania przez Kolegium decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Decyzja autokontrolna nie może być wydana, gdy skargę wniesie podmiot niebędący stroną postępowania.

W tej sytuacji brak było podstaw do odnoszenia się do zarzutu objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o odrzucenie skargi Gminy na decyzję Kolegium z [...] marca 2020 r. nie mógł podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Niniejszej postępowanie dotyczy bowiem wyłącznie kontroli zgodności z prawem autokontrolnej decyzji Kolegium.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dodatkowo zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.

W tym trybie w punkcie 1 wyroku orzeczono o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaistniałej w wyroku Sądu pierwszej instancji. W rubrum wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku omyłkowo wskazał jako nazwisko skarżącej "K.". Jak wynika ze skargi i dołączonego do niej pełnomocnictwa, nazwisko skarżącej brzmi "K.".

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.