Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie III SA/Kr 872/08 oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wskutek wniosku J. B. z dnia [...] stycznia 2008 r. – organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję odmawiającą przyznania J. B. zasiłku celowego na zakup biletu MPK – karty miesięcznej na wszystkie linie, ważnej na kolejne 30 dni począwszy od dnia jej wykupienia. Od decyzji tej J. B. wniosła odwołanie w dniu [...] marca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W toku powyższego postępowania odwoławczego, w dniu [...] marca 2008 r. J. B. złożyła ponowny wniosek do organu I instancji o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu MPK - karty miesięcznej na wszystkie linie, ważnej na kolejne 30 dni począwszy od dnia jej wykupienia (k. 1084 i 1165 akt adm.).
Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., oznaczonym nr [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie poinformował J. B., że jej kolejny wniosek z dnia [...] marca 2008 r. o przyznanie biletu MPK zostaje przekazany do rozpatrzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w związku z postępowaniem odwoławczym od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup biletu MPK (k. 1100 i 1169 akt adm.). J. B. uznała powyższe pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. za decyzję i złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odwołanie zarzucając, że organ nie rozpatrzył jej wniosku z dnia [...] marca 2008 r. o przyznanie biletu MPK i nie podał żadnego uzasadnienia w sprawie (k. 1170 akt adm.).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. B. od pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. Na uzasadnienie organ podał, że wskazane pismo jest tzw. zwykłym pismem i nie ma waloru decyzji administracyjnej określonej przepisem art. 107 § 1 kpa, a co za tym idzie – brak jest przedmiotu zaskarżenia, czyli brak jest decyzji, od której można złożyć odwołanie.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się J. B. wnosząc skargę, w której zarzuciła naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 3 kpa w zw. z art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto złożyła wniosek o uznanie uprawnień wynikających z art. 38 i art. 39 w zw. z art. 8.1 ustawy. W uzasadnieniu skarżąca podała, że – jej zdaniem – przedmiotowe pismo, mimo braków formalnych jest decyzją administracyjną kończącą postępowanie w danej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. skarżąca sprecyzowała swoje stanowisko nie przecząc, że w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] marca 2008 r. ponowiła wniosek o przyznanie karty MPK.
Oddalając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w swoich rozważaniach zaznaczył, iż stan faktyczny sprawy prowadzący do sporządzenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest między stronami bezsporny. Sporną jest wyłącznie kwestia, czy pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest zwykłym pismem, jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu, czy też jest to decyzja, od której przysługuje odwołanie, jak chce tego skarżąca.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma rację organ administracyjny twierdząc, że pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest to wyłącznie zwykłe pismo informujące skarżącą o przekazaniu jej kolejnego wniosku (tożsamego z nieuwzględnionym przez organ I instancji, a przekazanym do rozpatrzenia przez organ odwoławczy), w ślad za złożonym przez nią odwołaniem od niekorzystnej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00 (opubl. LEX nr 81351), w którym stwierdzono, że odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organ administracyjny prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie zaszła niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia, czyli brak jest decyzji – wobec braku możliwości uznania za taką pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. W konkluzji, zdaniem Sądu, zasadnym było wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa.
Od powyższego wyroku J. B., działająca przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o:
- – jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie,
- – względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi,
- – zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu.
Jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej przedstawił zarzuty dotyczące organu administracji I instancji (Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej). Mianowicie zarzucił organowi administracji I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Podniósł, że akta administracyjne nie zostały uporządkowane, co utrudniło możliwość zapoznania się z nimi. Według autora skargi kasacyjnej trudno jest odnieść się do okoliczności i dokumentów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku. W aktach postępowania administracyjnego brak jest wniosku J. B. z dnia [...] stycznia 2008 r., na który w uzasadnieniu powołuje się Sąd. A skoro treść wniosku skarżącej nie jest pełnomocnikowi znana, to tym samym nie sposób ustalić, czy wnioski z dnia [...] stycznia 2008 r. i z [...] marca 2008 r. są za sobą tożsame, czy też nie.
Podobnie w aktach sprawy postępowania administracyjnego brak jest decyzji MOPS z dnia [...] lutego 2008 r. oraz odwołania skarżącej z dnia [...] marca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, na które w uzasadnieniu powołuje się Sąd.
Jak wynika z przedmiotowych akt w sumie złożonych zostało dziewięć wniosków. Każdy z nich doprowadził do wszczęcia osobnego postępowania administracyjnego. Przebieg tych postępowań był i jest nadal różny. Dla wszystkich dziewięciu postępowań administracyjnych prowadzone są tylko jedne akta. W konsekwencji często trudno ustalić związek pomiędzy poszczególnymi dokumentami i przypisać je do konkretnych spraw.
Taki sposób tworzenia akt wskazuje na brak jakiejkolwiek staranności przy prowadzeniu postępowania administracyjnego. Akta stają się z trudem czytelne dla pełnomocnika będącego profesjonalistą i można podejrzewać, że są w ogóle nieczytelne dla strony, której dotyczą, a w szczególności gdy jest nią osoba uboga, bezrobotna, korzystająca z pomocy MOPS.
Taki stan rzeczy narusza art. 8 kpa, mówiący o tym, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania bez wątpienia przyczyniłoby się do podniesienia standardów obowiązujących w postępowaniach przed organami administracji.
W dalszej części uzasadnienia przedstawiono zarzut co do zaskarżonego wyroku, polegający na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że dnia [...] stycznia 2008 r. skarżąca złożyła do MOPS wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu MPK. Dwa miesiące później, tj. dnia [...] marca 2008 r., skarżąca ponownie złożyła wniosek do MOPS o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu MPK. Organ administracji nie rozpoznał tego wniosku co do meritum, ale przekazał go do wcześniej zainicjowanego postępowania administracyjnego (z wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r.). Skarżąca została zawiadomiona o tym fakcie pismem MOPS z dnia [...] kwietnia 2008 r. (k. 1100). Powyższe pismo skarżąca uznała za decyzję administracyjną negatywną i złożyła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska MOPS oraz stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że przekazanie wniosku o zasiłek celowy było czynnością li tylko techniczną, a nie decyzją administracyjną, a tym samym od takiego przekazania nie przysługuje skarga.
Ze stanowiskiem takim strona się nie zgadza. Wniosek złożony do MOPS o przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu MPK jest dokumentem inicjującym postępowanie administracyjne. Nie ulega wątpliwości, że samo przekazanie takiego wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do akt innej sprawy było czynnością techniczną. Problem jednak w tym, że organ administracji nie miał prawa jej dokonać, zaś wniosek należało rozpoznać co do meritum. Przesłanie wniosku skarżącej do innego organu i do innego postępowania de facto doprowadziło do zakończenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie. I w takim zakresie rozstrzygnięciu temu należy przyznać znamiona decyzji. To, że pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r., zawiadamiające o przekazaniu sprawy nie posiada wszystkich elementów decyzji w rozumieniu art. 107 kpa, świadczyć może tylko o zaniedbaniu po stronie organu administracji. Bez wątpienia jednak nie świadczy o tym, że dane rozstrzygnięcie decyzją nie jest.
Jak pokazuje praktyka, osoby bezrobotne wielokrotnie w ciągu roku składają do MOPS różnego rodzaju wnioski o przyznanie pomocy celowej (np. na bilety MPK) i następuje to niejednokrotnie w odstępach zaledwie kilku miesięcy.
MOPS, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny stanęły na stanowisku, że złożenie pierwszego takiego wniosku (dot. biletów MPK) uniemożliwia złożenie wniosków kolejnych. Zaś każdy następny taki wniosek należy dołączyć do akt już wcześniej wszczętego postępowania. Stanowisko takie jest błędne. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie administracyjne trwać może nawet kilka lat, oznaczałoby to, że bezrobotny przez kilka lat nie mógłby ubiegać się o nowy zasiłek celowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Na wstępie należy wskazać na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej oparł skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego.
Za nieprawidłowe należy jednak uznać postawienie zarzutu dotyczącego działania organu administracji, tj. art. 8 kpa. Skarga kasacyjna jest bowiem wnoszona od wyroku sądu, a nie orzeczenia organu. Nadto naruszenie art. 8 kpa powinno być zakwalifikowane jako naruszenie prawa procesowego.
NSA w uchwale całego składu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał m. in., że (...) wsa dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze – oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie – oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie – oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych. Kontrola instancyjna powinna zatem obejmować prawidłowość rozstrzygnięcia wsa we wszystkich trzech sferach.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wsa, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej, a w szczególności przed sądem, obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m. in. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Regułę tę przywołują również niekiedy sądy administracyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1963/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 991/04).
Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że NSA uznał, iż zwrot "naruszenie przepisów postępowania" użyty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, choć nieprawidłowo skonstruowany, podlega ocenie. Zaznaczyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut dotyczący art. 8 kpa, przedstawił niesporne okoliczności związane z postępowaniem administracyjnym, a zasadniczo w swej argumentacji zarzucił organowi administracji, iż prowadzi akta spraw administracyjnych w sposób nieprawidłowy, niestaranny i niekompletny. Aczkolwiek w części krytyczne uwagi autora skargi kasacyjnej są słuszne, to jednak nie mają związku z rozpatrywaną sprawą. Z punktu widzenia istoty sprawy administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, podniesiona przez pełnomocnika kwestia niemożności porównania treści kolejnych wniosków, a w rezultacie wypowiedzenia się co do ich tożsamości jest bez znaczenia.
W aktach znajdują się bowiem dokumenty, które są istotne z punktu widzenia sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzygniętej przez WSA w Krakowie, poddanej obecnie ocenie przez NSA, tj. pismo organu z [...] kwietnia 2008 r. oraz postanowienie SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r.
Przechodząc do rozpoznania drugiego zarzutu, tj. naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazać trzeba, że zgodnie z tym przepisem do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. Za nietrafne należy uznać wskazanie tegoż przepisu jako podstawy kasacyjnej, gdyż nie ma on związku z przedmiotem postanowienia zaskarżonego do sądu administracyjnego. Postanowienie poddane kontroli sądowej miało za swą podstawę przepis proceduralny tj. art. 134 kpa, a zatem ani organ administracyjny, ani też Sąd I instancji nie rozpatrywały sprawy w kontekście przepisu objętego zarzutem.
Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację dotyczącą istoty rozpatrywanej sprawy, do której należało się odnieść. Mianowicie autor skargi kasacyjnej – z jednej strony – nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, iż pismo z 28 kwietnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną. Z drugiej strony przyznał jednak, że samo przekazanie wniosku z [...] marca 2008 r. do akt innej sprawy znajdującej się w organie odwoławczym było czynnością techniczną.
Według strony istota sprawy sprowadza się jednak do tego, że wniosek należało rozpoznać co do meritum. "Przesłanie wniosku skarżącej do innego organu i do innego postępowania de facto doprowadziło do zakończenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie. I w takim zakresie rozstrzygnięciu temu należy przyznać znamiona decyzji."
Odnosząc się do powyższych wywodów, trzeba było uznać je za nietrafne. Przede wszystkim zasadnie Sąd I instancji przyjął, że nie było decyzją pismo organu z [...] kwietnia 2008 r. informujące o przekazaniu kolejnego wniosku Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, w ślad za złożonym odwołaniem od decyzji dotyczącej wcześniejszego wniosku.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przedmiotowe pismo nie kończyło postępowania w sprawie, a tym bardziej nie załatwiało sprawy merytorycznie. Oczywistą tego konsekwencją było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Innym natomiast zagadnieniem, niezwiązanym z istotą niniejszej sprawy, jest kwestia prawidłowości działań organu administracji, który wniosek z dnia [...] marca 2008 r., podlegający odrębnemu rozpoznaniu, przekazał organowi odwoławczemu rozpoznającemu odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającej przyznania zasiłku celowego, którego domagała się skarżąca wnioskiem z [...] stycznia 2008 r. Wskazać należy, że w razie gdyby wnioskowi z dnia [...] marca 2008 r. nie nadano właściwego biegu i nie zakończono postępowania, wówczas stronie przysługuje skarga na bezczynność organu.
Nieskuteczne natomiast było podnoszenie argumentacji z tym związanej w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Dla porządku dodać również trzeba, że autor skargi kasacyjnej przypisał Sądowi I instancji pogląd, który nie został wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie Sąd nie stwierdził, aby złożenie przez skarżącą pierwszego wniosku w sprawie zakupu biletów MPK uniemożliwiało złożenie kolejnych wniosków.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co w konsekwencji skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.