Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 629/14, oddalił skargę A. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji") oraz art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił A. S. z dniem 31 sierpnia 2013 r. ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że A. S. został przyjęty do służby w Policji w dniu 9 maja 2005 r. Od dnia 1 czerwca 2008 r. zajmował on stanowisko policjanta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...]. W okresie od dnia 22 stycznia 2010 r. do dnia 7 czerwca 2013 r. A. S. przez 328 dni nie pełnił służby z powodu choroby. W 2010 r. jego absencja chorobowa wynosiła przy tym 25 dni, w 2011 r. - 44 dni, w 2012 r. -110 dni a w 2013 r. do czasu zwolnienia ze służby -149 dni.
A. S. przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie, mimo że lekarz profilaktyk nie stwierdzał u niego przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku policjanta, a Wojewódzka Komisja Lekarska MSW orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uznała go za zdolnego do służby w Policji, z wyjątkiem jedynie służby operacyjnej. Długotrwała absencja chorobowa A. S. dezorganizowała i znacznie utrudniała realizację zadań nałożonych na formację. Taka sytuacja prowadziła do obciążenia innych policjantów dodatkowymi zadaniami, co miało negatywny wpływ na zdyscyplinowanie i morale tych funkcjonariuszy. Zwrócić również należy uwagę na to, że w czasie zwolnień lekarskich A. S. kilkukrotnie uczestniczył jako radny w zebraniach Rady Miejskiej w [...]. Wykorzystywanie zwolnień lekarskich do innych celów niż leczenie winno być traktowane jako nadużycie prawa. Zdaniem organu za pozostawieniem A. S. w służbie nie przemawiają również posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe.
Jest on policjantem podejmującym działania z minimalnym zaangażowaniem. Przydzielone mu zadania służbowe wypełnia w sposób szablonowy, a jego efektywność w służbie jest poniżej średniej. Istniały zatem przesłanki do zwolnienia A. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby. Przeszkód do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego nie stanowiła również regulacja zawarta w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zrealizował bowiem obowiązek przewidziany w powołanym przepisie, występując do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] o wydanie opinii w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego z A. S. Negatywna opinia organizacji związkowej nie wykluczała możliwości zwolnienia policjanta ze służby na przyjętej podstawie.
Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania A. S. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazał, przy tym, że w sprawie bezsporne jest, że A. S. w okresie od dnia 22 stycznia 2010 r. do dnia 7 czerwca 2013 r. przez ponad 300 dni korzystał ze zwolnień lekarskich. Pomimo przebywania na zwolnieniach lekarskich w tym samym czasie jako radny uczestniczył w obradach Rady Miejskiej w [...] i w posiedzeniach Komisji tej Rady. Taka sytuacja kolidowała z ważnym interesem służby, bowiem dezorganizowała ona sprawne funkcjonowanie macierzystej jednostki Policji. Powodowała ona konieczność między innymi powierzania pozostałym funkcjonariuszom dodatkowych obowiązków, co z kolei rzutowało na poziom i terminowość realizowanych przez nich zadań oraz mogło negatywnie wpływać na ich dyscyplinę służbową.
Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia oraz innych zdarzeń losowych, niezależnie od ich przyczyny, jest sprzeczny z interesem służby. Skutki częstych nieobecności policjanta w służbie mogą więc uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. Organ I instancji miał również podstawy do przyjęcia, że za pozostawieniem A. S. w służbie nie przemawiają posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Policjant posiada wprawdzie wyższe wykształcenie, ale jego kwalifikacje zawodowe są jedynie podstawowe.
Tym samym nie dysponuje on żadnymi szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go z grona innych funkcjonariuszy. Organ odwoławczy dodał, że A. S. na ogół był przez przełożonych oceniany pozytywnie. Zdarzyło się jednak, że przełożony wydał w stosunku do policjanta negatywną opinię służbową, stwierdzającą niewywiązywanie się z obowiązków służbowych (opinia z dnia 31 lipca 2013 r.). Zdaniem Komendanta Głównego Policji trafne jest również stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że zamiar rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w omawianym trybie wymaga zasięgnięcia opinii, o jakiej mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Wymóg ten nie oznacza jednak, że zwolnienie policjanta ze służby jest możliwe tylko wówczas, gdy opinia organizacji związkowej jest pozytywna.
Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu i decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 183a § 1 Kodeksu pracy, art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę A. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądowym oraz w praktyce przyjęto, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można z nimi rozwiązać stosunku służbowego na innej podstawie prawnej. Określona w powołanym przepisie przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że A. S. w okresie od dnia 22 stycznia 2010 r. do dnia 7 czerwca 2013 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich, na dowód czego przedstawił kilkanaście zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby przez ponad 300 dni.
W okresie tym pełnił obowiązki radnego, uczestnicząc w sesjach Rady Miejskiej w [...]. Zatem, nie mogąc realizować zadań i obowiązków związanych ze służbą w Policji, skarżący jednocześnie wypełniał obowiązki radnego, za co pobierał diety. Nie ma podstaw do kwestionowania zasadności wystawianych policjantowi zwolnień lekarskich. Jednak zauważyć należy, że liczba przedstawionych zwolnień i okres pozostawania przez A. S. na zwolnieniach lekarskich jest znaczny. Okoliczność ta negatywnie wpływa na sposób pełnienia przez skarżącego służby oraz ma dezorganizujący wpływ na pracę Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Z uwagi na długotrwałą nieobecność A. S. w służbie konieczne jest obciążania innych funkcjonariuszy zadaniami, które miałby wykonywać skarżący. Z punktu widzenia interesu służby ważne jest, by osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. I OSK 1033/12 (Lex 1339513 – powinno być Lex1339573), w którym stwierdzono, iż długotrwała absencja policjanta ma wpływ zarówno na organizację jak i efektywność działania macierzystej jednostki Policji. Z powyższych względów, przy niekwestionowanym stanie faktycznym, skorzystanie przez organ z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzyskanie przez organy zgody Rady Miejskiej w [...] na zwolnienie skarżącego ze służby, WSA w Warszawie wyjaśnił, że powołany przepis dotyczy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Policjant pozostaje natomiast w administracyjnym stosunku służbowym, w całości uregulowanym w ustawie o Policji. W razie zwolnienia ze służby policjanta będącego radnym art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie ma zatem zastosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1997 r., sygn. akt II SA 1260/96).
W ocenie Sądu I instancji niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo bowiem oceniły wystąpienie przesłanki uprawniającej do zwolnienia A. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nadto, stosownie do art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, organ I instancji zasięgnął opinii organizacji związkowej.
W skardze kasacyjnej A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, tj. na pominięciu okoliczności wskazujących na wysoką skuteczność podjętych przez skarżącego kasacyjnie działań związanych z realizacją zadań funkcjonariusza Policji oraz wskazujących na przydatność do służby;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. S. wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy było wystąpienie przesłanki ważnego interesu służby uzasadniającego zwolnienie ze służby. Zatem organ zobowiązany był ustalić wszystkie okoliczności wpływające na możliwość obiektywnej oceny przydatności funkcjonariusza do służby. W trakcie postępowania skarżący wskazywał, że przy ocenie jego pracy powinno uwzględniać się nie tylko liczbę wymierzanych mandatów ale także liczby pouczeń udzielanych przez policjanta w związku z podejmowanymi przez niego interwencjami. Preferencje skarżącego co do zasadności udzielania pouczeń oraz wnioski wskazujące na wyższą efektywność takich działań nie zyskały jednak aprobaty przełożonych. Organy z nieznanych powodów preferowały wyłącznie interwencje zakończone mandatem, natomiast interwencje kończące się pouczeniem uznały za nieskuteczne. Gdyby jednak organy uwzględniły wnioski A. S. oraz miały na uwadze także liczbę podejmowanych przez niego interwencji zakończonych pouczeniem, to musiałyby uznać, że skuteczność działań skarżącego była porównywalna jak w przypadku innych funkcjonariuszy.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy naruszyły postanowienia art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., gdyż nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącego oraz nie zebrały i rozpatrzyły niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Komendant Główny Policji naruszył również art. 80 k.p.a., bowiem dokonał oceny dowodów jedynie w zakresie korzystnym dla podtrzymania przyjętej tezy, tj. oparł się na wskaźnikach niskiej skuteczności działań skarżącego. Nie wziął w ogóle pod uwagę wniosków dowodowych skarżącego wskazujących na wyższą efektywność jego działań, co uznać należy za istotne w niniejszym postępowaniu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie niezbędne było również porównanie działań Komendanta Powiatowego Policji w [...] podejmowanych w stosunku do skarżącego z postępowania tego organu w odniesieniu do innych funkcjonariuszy Policji Liczba dni chorobowych innych policjantów była zbliżona do liczby dni chorobowych skarżącego. Mimo tego organ z nieznanych przyczyn w stosunku do innych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] nie wyciągał żadnych konsekwencji.
A. S. wskazał ponadto, że organy zarzuciły mu, że w czasie zwolnień lekarskich uczestniczył w posiedzeniach Rady Miejskiej w [...] i Komisjach tejże Rady, wskazując że wykorzystywanie zwolnień lekarskich do innych celów niż leczenie należy traktować jako nadużycie prawa. Organy nie wzięły jednak pod uwagę, że 250 spośród 300 dni jego absencji chorobowej było związanych ze schorzeniem ortopedycznym, które wymagało długotrwałego leczenia. Takie schorzenie - zdaniem skarżącego - pozwalało na udział w posiedzeniach i w żadnej mierze nie utrudniało jego powrotu do zdrowia. Organ nie przeprowadził więc wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, wyprowadzając wadliwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Przy niezgromadzeniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia teza Sądu I instancji, że znaczna liczba dni korzystania przez skarżącego ze zwolnień lekarskich związana była z nienależytym wykonywaniem obowiązków funkcjonariusza.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, A. S. wskazał, że w czasie pełnionej służby otrzymywał pozytywne opinie, które wskazywały na jego przydatność do służby. Przykładem mogą być opinie uzyskane w 2009 r. i 2011 r. Ponadto nigdy nie był objęty indywidualnym nadzorem przełożonych. Dlatego niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ na opinię o nieprzydatności skarżącego do służby, co miało stanowić podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. Ponadto skarżący podnosił swoje kwalifikacje, bowiem ukończył studia podyplomowe na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego na kierunku Zarządzanie Bezpieczeństwem. W sprawie należało również uwzględnić to, że skarżący jest pozytywnie postrzegany w lokalnym społeczeństwie. Potwierdzają to wyniki wyborów samorządowych, w czasie których uzyskał 290 głosów (6 wynik na 205 kandydatów). Skarżącemu niezasadnie zarzuca się również niekoleżeńską postawę wobec pozostałych policjantów.
Tymczasem A. S. w 2012 r. w wyborach na przewodniczącego związków zawodowych w KPP w [...] uzyskał 17 głosów przy 23, które przypadły kontrkandydatce. Mając na uwadze brak zdefiniowania pojęcia ważny interes służby, nie można uznać, że dotychczasowa służba w Policji i zebrane na przestrzeni lat oceny uzasadniają stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, wskazano na art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast wytyk złamania prawa materialnego powiązano z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oznacza to, że autor skargi wyliczenie kwestionowanych przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego rozpoczął najpierw od powołania odpowiednio art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Tymczasem art. 174 P.p.s.a, tak w zakresie pkt 1 jak i pkt 2, określa wyłącznie podstawy skargi kasacyjnej.
Wobec tego oczywistym jest, że normy te znajdują zastosowanie dopiero po wydaniu orzeczenia przez Sąd I instancji. WSA w Warszawie przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy nie stosował ani art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ani art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a tym samym przepisów tych nie mógł w jakikolwiek sposób naruszyć. Zarzuty złamania zaskarżonym wyrokiem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są zatem całkowicie chybione.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba zapomniał, że błędna wykładnia nie może w ogóle polegać na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Naruszenie prawa będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści.
Ponadto nawet dość pobieżna lektura pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu swego orzeczenia nie dokonywał interpretacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym nie mógł naruszyć tych przepisów w formie sugerowanej w skardze kasacyjnej, czyli przez błędną ich wykładnię.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku także z innych przyczyn. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) oraz gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Skarga podlega zatem uwzględnieniu tylko wówczas, gdy organ złamał konkretne przepisy proceduralne i gdy uchybienia te mogły rzutować na wynik sprawy.
Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy mogłoby być inne.
W każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie nie może być uznana za niegodną z prawem.
Organy Policji, decydując się na rozwiązanie z A. S. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego i z powinności tej wywiązały się należycie. Nie były one natomiast uprawnione do analizowania w niniejszej sprawie statusu pozostałych funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], nawet jeżeli policjanci ci również korzystali z licznych zwolnień lekarskich. Sytuacja prawna każdego policjanta musi być przez przełożonych badana indywidualnie, w odrębnych postępowaniach. Oczywistym zatem jest, że takiej analizy nie można było dokonywać w toku sprawy dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego z A. S. W niniejszej sprawie brak było też podstaw do ponownej oceny efektywności działań interwencyjnych podejmowanych przez A. S. i innych funkcjonariuszy macierzystej jednostki Policji, a także do weryfikacji otrzymanych przez skarżącego opinii służbowych, w tym w szczególności ostatniej, niekorzystnej dla strony opinii z dnia 31 lipca 2013 r. Powyższe zagadnienia podlegały rozpoznaniu w innych postępowaniach.
Zatem nie mogły być one po raz kolejny analizowane w odrębnej sprawie zwolnieniowej. Ponadto prawo opiniowania i oceniania policjantów, tak jak funkcjonariuszy innych służb mundurowych, jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie ma również ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest wytyk naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).
W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.
Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zdefiniowano określenia "ważny interes służby". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza. Taką ocenę może uzasadniać każde inne zachowanie się policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działanie lub jego skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).
Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.
Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do wykonywania funkcji określonych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status będzie kształtować się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby.
Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Może być ona wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie.
W konsekwencji nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. WSA w Warszawie zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia A. S. ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń. Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie dezorganizowały pracę Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], czyli jednostki, w której A. S. pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby.
Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym również jest, że zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym policjantom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Niejednokrotnie zachodziła nawet konieczność korzystania ze wsparcia ze strony funkcjonariuszy innych jednostek organizacyjnych Policji, a także Straży Miejskiej. Okoliczności te były bardzo istotne nie tylko z uwagi na przedstawioną przez organy bardzo trudną sytuację kadrową w Komendzie Powiatowej Policji w [...], ale także ze względu na powszechnie znane problemy kadrowe w całej Policji oraz związaną z tym konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który z powodu absencji chorobowych faktycznie służby tej nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność, nawet w przypadku policjantów uzyskujących stosunkowe dobre wyniki w wyborach na przewodniczącego organizacji związkowej.
Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć faktu uczestniczenia przez policjanta w trakcie korzystania ze zwolnień lekarskich w posiedzeniach Rady Miejskiej w [...] oraz w posiedzeniach Komisji tej Rady. Bez znaczenia jest przy tym subiektywne przekonanie A. S., że jego działalność samorządowa w czasie trwania zwolnienia lekarskiego nie wpływała na pogorszenie jego stanu zdrowia. Istotne jest bowiem jedynie to, że tego typu aktywność skarżącego była niezgodna z celem udzielanych mu zwolnień lekarskich. Takie wykorzystywanie zwolnień lekarskich przez policjantów nie może mieć korzystnego wpływu na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie może sprzyjać budowaniu autorytetu formacji i zapewnieniu odpowiedniego poziomu etycznego jej funkcjonariuszy. Uznanie, jakim A. S. cieszył się wśród kolegów i mieszkańców [...], może być wynikiem tylko prowadzonej przez niego działalności związkowej, społecznej i samorządowej. Nie łączy się natomiast ze sposobem wykorzystywania przez skarżącego zwolnień lekarskich.
Z powyższych względów nie można organom Policji zarzucić, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i na rozwiązanie z A. S. stosunku służbowego. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie sprawy interes skarżącego był ważniejszy niż dobro formacji, której jest on funkcjonariuszem. A. S. posiada wprawdzie wyższe wykształcenie oraz ukończył studia podyplomowe. Jednak jego kwalifikacje zawodowe i dorobek zawodowy w żaden szczególny sposób nie wyróżniają go na tle innych funkcjonariuszy. W tym stanie ani Sądowi I instancji ani organom Policji nie można skutecznie zarzucić złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu jest zatem bezzasadny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.