Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 680/13), oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta J., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] – orzekając na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - odmówił K. G. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem organu, wprawdzie bowiem wnioskodawca sprawował opiekę nad niepełnosprawną żoną - A. G. a także spełniał wymagane ustawą kryteria dochodowe, ale nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
W odwołaniu od w/w decyzji K. G. podnosił, że w okresie jego ostatniego zatrudnienia, tj. od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., podobnie jak obecnie, jego żona była całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Opiekę nad nią poprzednio sprawował jego ojciec. W kwietniu 2011 r. stan zdrowia ojca odwołującego się uległ jednak pogorszeniu, co spowodowało, że K. G. został zmuszony do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia celem sprawowania opieki nad żoną. Formalnie, rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem pracodawcy, ale tylko z tego powodu, by odwołujący się mógł otrzymać zasiłek dla bezrobotnych.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że choć żona skarżącego była istotnie osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji (vide: orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2005 r.) a rodzina K. G. spełniała kryteria dochodowe przewidziane w omawianej ustawie (dochód na jednego członka rodziny wynosił w rozpatrywanym przypadku [...] zł, przy ustawowym kryterium dochodowym wynoszącym 623 zł), to jednak K. G. nie mógł otrzymać wnioskowanego świadczenia. Nie zrezygnował on bowiem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, co – zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych - stanowiło obligatoryjny wymóg przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uregulowane w sposób odmienny niż pobierane wcześniej przez K. G. świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W przeciwieństwie bowiem do tego ostatniego świadczenia, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione (wyłącznie) od rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie – jak ma to miejsce przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - to jest od: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że żona skarżącego była całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji od 2005 r. W tym czasie skarżący był zatrudniony na pełnym wymiarze od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. w Hotelu [...] w J., a stosunek pracy ustał w tym przypadku w wyniku wypowiedzenia umowy przez pracodawcę. Zatem nie doszło w tym wypadku do rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania przez zainteresowanego osobistej opieki na żoną, gdyż to pracodawca był stroną rozwiązującą stosunek pracy, a nie pracownik.
Kolegium zauważyło również, że uzyskany później przez K. G., to jest w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r., status osoby bezrobotnej – w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 674) - również skutkował brakiem możliwości przyjęcia, iż zrezygnował on z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. Zaistniała sytuacja – w ocenie Kolegium – mogła zatem świadczyć, co najwyżej, o celowym niepodejmowaniu przez K. G. zatrudnienia, ale przesłanka ta – jak wyżej wyjaśniono - nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił organowi naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 16a ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i powtórzył treść zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena zasadności wniosku K. G. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego była prawidłowa. Zasadnie bowiem organy uwzględniły okoliczność, iż jednym z wymogów przyznania tego rodzaju świadczenia, wprowadzonego ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), była konieczność rezygnacji przez osobę ubiegającą się o to świadczenie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Tej przesłanki zaś skarżący nie spełniał.
Sąd Wojewódzki zaakcentował w tym miejscu, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje spełnienia powyższej przesłanki także w przypadku niepodejmowania przez wnioskodawcę z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z treści art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 omawianej ustawy wynika bowiem wyłącznie, iż zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy wiązać z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest więc istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki uznał stanowisko organów za prawidłowe. Choć bowiem skarżący spełniał pozostałe przesłanki, niezbędne do przyznani mu, objętego wnioskiem świadczenia, to – jak wywodził Sąd - nie zrezygnował on jednak z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Sąd Wojewódzki nie podzielił w szczególności poglądu skarżącego, że - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy również rozumieć niepodejmowanie zatrudnienia. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również w tym ostatnim przypadku, to – jak twierdził Sąd - z pewnością dałby on temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, to jest:
- - ) art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż fakt ustania stosunku zatrudnienia skarżącego dnia 30 czerwca 2011 r. oraz fakt późniejszego zarejestrowania się przez skarżącego jako bezrobotny w okresie od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r., nie stanowią dobrowolnej rezygnacji skarżącego z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności stanu faktycznego sprawy prowadzić powinna do wniosku odmiennego,
- - ) art. 16a ust. 1 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia w 2011 r., a zastąpieniem chorego ojca - T. G. w opiece nad niepełnosprawną żoną nie zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy, który uzasadnia przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy w rzeczywistości istnienie tegoż związku, a tym samym przyznanie tegoż stosunku nie może budzić wątpliwości;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności bez wzięcia pod uwagę takich okoliczności jak: ustanie zatrudnienia skarżącego dnia [...] czerwca 2011 r., choroby i śmierci ojca skarżącego (dotychczasowego opiekuna niepełnosprawnej żony skarżącego) dnia [...] października 2011 r. oraz rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej dnia [...] listopada 2011 r. jak również stanowiska skarżącego, wyrażonego w toku sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż brak jest związku czasowego i przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a zastąpieniem chorego ojca - T. G. w opiece nad niepełnosprawną żoną.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Sprowadzały się one do obrazy prawa materialnego w postaci art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenia w sposób istotny przepisu postępowania to jest art. 80 k.p.a. W związku z powyższym należy zauważyć, że chociaż ten ostatni zarzut nie został poprawnie sformułowany, gdyż skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie, nie tyle przepisów sądowej ustawy procesowej (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a przepisów procedury administracyjnej, która była stosowana w toku postępowania administracyjnego, tym niemniej, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 80 k.p.a. winien być w tym przypadku rozumiany, iż – zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie dostrzegł, iż podstawę zaskarżonej decyzji nie stanowił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Ten ostatni zarzut nie był trafny, gdyż w rozpoznawanym stanie faktycznym organy wystarczająco dokładnie zebrały materiał dowodowy i go oceniły, ale przy ocenie tej doszło jednak do przyjęcia nieprawidłowej wykładni prawa materialnego.
Istota zagadnienia, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzała się do dokonania właściwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym jej ustawą nowelizującą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli wnioskodawca, spełniając, wymienione w tym artykule inne, szczególne przesłanki, nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Treść przytoczonych wyżej przepisów prowadzi zatem do wniosku, iż zawierają one - w istocie rzeczy - tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W obu przepisach występuje zatem tożsamy, hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji przy poszanowaniu przyrodzonej człowiekowi godności, co – w ocenie składu orzekającego – stanowi podstawę do przyjęcia prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zasadniczy element norm prawnych, regulujących instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego i instytucję świadczenia pielęgnacyjnego wyłączają, przy ustalaniu prawa do w/w świadczeń, zróżnicowanie sytuacji osób, które "nie podejmują zatrudnienia" od osób, które "rezygnują z zatrudnienia".
Tego rodzaju wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w: preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Podnieść też w tym miejscu wypada, że takie wartości przyświecały też wprowadzeniu późniejszej zmiany do omawianego przepisu art. 16a ust. 1 (ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - Dz. U. z 2014 r. poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. stanowi już, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy wykładni więc regulacji prawnej, zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) należało odstąpić od stosowania wykładni wyłącznie gramatycznej, wyłączającej z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki osobistej nad osobą niepełnosprawną, bowiem przyjęcie w tym przypadku wykładni językowej, skutkowałoby zróżnicowaniem osób sprawujących tego rodzaju opiekę na takie, które podejmując się opieki nad osobą niepełnosprawną, rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i na takie, które powstrzymują się od podejmowania pracy z uwagi na konieczność sprawowania tego rodzaju opieki. Taka sytuacja bowiem nie dałaby się pogodzić z w/w zasadami konstytucyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem rozpoznać wniosek K. G. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z treścią obecnie obowiązującego prawa materialnego i mając na uwadze prokonstytucyjną jego wykładnię.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 p.p.s.a. (w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.