Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt II SA/Wa 322/06 oddalił skargę Z. G. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Publicznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy i ocenę prawną:
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 50 i art.57 ust. 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 ze zm.) zwolnił Z. G. z dniem 15 grudnia 2005 r. ze służby. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z zarządzeniem Szefa ABW Nr Z-43 z dnia 3 października 2005 w sprawie regulaminu organizacyjnego Biura [...] ABW powołano pięć nowych wydziałów Biura w miejsce dotychczasowych. Wiązało się to z likwidacją stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału [...] ABW. Wobec braku możliwości przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe, zaproponowano Z. G. przeniesienie na niższe stanowisko służbowe starszego specjalisty Wydziału [...]. Z. G. nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe i w związku z tym, wobec likwidacji zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego, zaistniała możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. G. zarzucił organowi niezgodne z prawem wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego w trakcie jego prowadzenia. Zdaniem skarżącego reorganizacja [...] ABW była działaniem pozornym, a ponadto istniała możliwość mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. W ocenie Z. G. rozkaz personalny zawiera wady polegające na wadliwym określeniu terminu zwolnienia co stanowi naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy o ABW i AW, nie określa stanowiska służbowego od dnia 18 października 2005 r., nie określa pełnego uposażenia, nie zawiera daty urodzenia i rodzaju służby.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżonym rozkazem personalnym, na podstawie art. 57 ust.4 ustawy o ABW i AW oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 i 130 § 2 kpa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił rozkaz personalny w części określającej termin zwolnienia ze służby i ustalił termin zwolnienia na dzień 8 stycznia 2006 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał rozkaz personalny w mocy.
Organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące zmian organizacyjnych [...] ABW i likwidacji stanowiska służbowego, które zajmował skarżący oraz braku możliwości przeniesienia go na stanowisko równorzędne. Za bezpodstawny uznał zarzut, iż to nie Szef ABW zainicjował postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby, o czym świadczy prawidłowe powiadomienie o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego oraz wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby przez właściwy organ.
Za chybiony uznał zarzut pozbawienia funkcjonariusza możliwości działania w postępowaniu administracyjnym i obrony swoich praw, bowiem aktywnie on uczestniczył w tym postępowaniu. Stwierdzono ponadto, że brak wymienionych przez funkcjonariusza elementów rozkazu personalnego nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy, a przepis art. 63 ust. 1 ustawy o ABW i AW nie ma zastosowania. Regulacja ta ma na celu ochronę trwałości stosunku służbowego funkcjonariusza w okresie 12 miesięcy choroby, natomiast Z. G. przebywał dwukrotnie na krótkotrwałych zwolnieniach lekarskich. Organ wskazał, że zmiana daty zwolnienia wynika z faktu, że po wniesieniu odwołania zaskarżony rozkaz nie podlegał wykonaniu, a nie nadano mu klauzuli natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zgłoszonego wniosku dowodowego, stwierdzono, że przedmiotem dowodu może być jedynie okoliczność mająca istotne znaczenie w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego Z. G. wniósł o unieważnienie rozkazu personalnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15,61, 75 § 1, 77, 80, 81. 107 § 2 kpa, a także przepisów art.50 ust. 1, 50 ust. 2 pkt 4, 63 ust 1 ustawy o ABW i AW.
W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny jest zgodny z prawem.
Materialnoprawną podstawą prawną zaskarżonego rozkazu jest przepis art. 57 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, który wymienia dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, by tryb ten mógł mieć zastosowanie: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego i brak możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko. Z wskazanego wyżej zarządzenia Z -43 Szefa ABW z dnia 3 października 2005 r. wynika, że strukturę organizacyjną [...] ABW tworzy pięć wydziałów. Porównanie tej struktury organizacyjnej z poprzednio obowiązującą strukturą wprowadzoną Zarządzeniem Organizacyjnym Szefa ABW Nr 0-10/Org./2002 z dnia 29 czerwca 2002 r. prowadzi do wniosku, że liczba wydziałów uległa zmniejszeniu o 2, natomiast z 1 do 2 zwiększyła się liczba samodzielnych sekcji, a nadto liczba stanowisk kierowniczych (naczelników i ich zastępców) zmniejszyła się z 12 do 9. W nowej strukturze organizacyjnej nie przewidziano Wydziału [...], w którym skarżący zajmował stanowisko zastępcy naczelnika wydziału, powołano natomiast Wydział [...].
Powyższe wskazuje jednoznacznie w ocenie Sądu, że zmiany organizacyjne, w tym polegające na likwidacji zajmowanego przez skarżącego stanowiska miały rzeczywisty, a nie pozorny charakter. Brak możliwości przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe jest, zdaniem Sądu bezsporne, w szczególności wobec przyznania przez funkcjonariusza, że na stanowiskach przez niego wskazanych, obowiązki służbowe realizują już inni funkcjonariusze.
W ocenie Sądu zaproponowane skarżącemu stanowisko starszego specjalisty w Wydziale [...] ABW odpowiada kryteriom "niższego stanowiska służbowego".
Skoro skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na inne stanowisko służbowe, dopuszczalna stała się możliwość zwolnienia go ze służby na podstawie art.57 ust. 4 ustawy o ABW i AW.
Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 63 ustawy o ABW i AW. Skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich od 17 listopada 2005 r. do 5 grudnia 2005 r. oraz od 19 do 23 grudnia 2005 r. a zatem przepis ten nie ma zastosowania. Celem art. 63 jest bowiem ochrona przed natychmiastowym zwolnieniem funkcjonariuszy dotkniętych długotrwałą chorobą. Chodzi w nim o ostatni nieprzerwany okres 12 miesięcy, liczony od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a skutkuje niedopuszczalnością zwolnienia funkcjonariusza jedynie w trakcie długotrwałej choroby, przekraczającej nawet 12 miesięcy.
Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art.6 i 61 § 1 kpa oraz art. 50 ustawy o ABW oraz AW gdyż organ może działać przez upoważnionych funkcjonariuszy lub pracowników, natomiast fakultatywność zwolnienia funkcjonariusza na postawie art. 57 ust. 4 ustawy nie uniemożliwia wszczęcia postępowania z urzędu.
Odnośnie zarzutu pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu stwierdzono, że funkcjonariusz czynnie uczestniczył postępowaniu o czym świadczy zarówno protokół zapoznania go z aktami sprawy z dnia 20 października 2005 r., jak i kierowane do organu pisma i wnioski dowodowe.
Za zgodne z art. 78 § 1 kpa Sąd uznał stanowisko organu zawarte w postanowieniach z dnia 20 października 2005 r. i 15 listopada 2005 r. odmawiających uwzględniania zgłoszonych wniosków dowodowych. Opinia prawna nie służy ustaleniu faktów, lecz jedynie ocenie prawnej ustalonych faktów, a zatem nie może być uznana za dowód w sprawie. Co do przesłuchania świadków organ zasadnie stwierdził, iż okoliczności, które mają być przedmiotem tych dowodów nie dotyczą sprawy, a zatem nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Żądanie dołączenia do akt postępowania kopii poprzednio obowiązującego regulaminu organizacyjnego [...] ABW z 2002 r. trafnie organ uznał za nieuzasadnione z uwagi na znajdującą się w aktach sprawy notatkę służbową z dnia 13 października 2005 r., która zgłoszony wniosek czyni bezprzedmiotowym.
Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. O tym że postępowanie odwoławcze miało miejsce świadczy samo wydanie przez Szefa ABW rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...].
Zaskarżony rozkaz personalny jak i poprzedzający go rozkaz zawierają wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, dlatego chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. G. zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.57 ust.4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Publicznego oraz Agencji Wywiadu w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, który jest rozwinięciem art. 94 ustawy o ABW oraz AW, a także art. 50 ust.1, art.57 ust.2 pkt 4 i art. 63 ust 1 ustawy,
- - zaniechanie badania przebiegu postępowania administracyjnego, którego wadliwe przeprowadzenie miało wpływ na wynik sprawy,
- - sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w procesie materiału dowodowego.
`Skarżący wniósł o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości bądź jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że likwidacja Wydziału [...] była pozorna i polegała na zmianie nazwy i numeracji. Nie uległo też likwidacji stanowisko zastępcy naczelnika wydziału w którym pełnił służbę Z. G. Wynika to z porównania zarządzenia Z-11 Szefa ABW z dnia 29 czerwca 2002 r. z zarządzeniem Z-43 Szefa ABW z dnia 2 października 2005 r oraz porównania zakresów obowiązków zastępcy naczelnika zlikwidowanego Wydziału [...] z zakresem obowiązków zastępcy naczelnika powołanego Wydziału [...].
Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał w sposób właściwy przeprowadzonego postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie odniósł się z należytą starannością do skarżonych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego art.75 § 1, art.78 § 1, art.85 kpa. Zajęcie przez Sąd stanowiska odnośnie naruszenia art.107 § 3 kpa "stanowi sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału". Nie odniesienie się Sądu w uzasadnieniu do zarzutów naruszenia art. 8,9,10,11,14,75§1,80,81 kpa, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik spraw świadczy o braku wnikliwości Sądu w postępowaniu wszczętym na skutek skargi Z. G..
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych postaw, a tym samym nie może zostać uwzględniona.
W świetle art.183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć zaskarżonego wyroku a nie orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna dotyczy bowiem stosowania prawa procesowego i materialnego wyłącznie przez Sąd I instancji (art. 174 p.p.s.a.).
Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób samoistny. Wyczerpującą, pełną podstawą procedowania przed sądem administracyjnym są przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji. Normy tego Kodeksu podlegają analizie przed sądem administracyjnym, tylko w takim zakresie w jakim Sąd kontroluje zgodność przeprowadzenia postępowania z tymi normami. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może w postępowaniu sądowoadministracyjnym nastąpić jedynie pośrednio, tj. wskutek uwzględnienia skargi bądź jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracyjnego zapadło z naruszeniem, ewentualnie bez naruszenia przepisów kodeksu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Nawet, jeżeli strona w skardze kasacyjnej pragnie zakwestionować ocenę Sądu I instancji, co do prawidłowości zastosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, winna w zarzutach skargi kasacyjnej przede wszystkim powołać się na przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi, a dopiero obok tych przepisów powołać przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a uchybienia te nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonego aktu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 nie wskazują jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone, a wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego za chybiony należy uznać zarzut ich naruszenia. Odnosząc się do zarzutu "sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego" należy wyjaśnić, że Sąd I instancji nie dokonuje własnych ustaleń a jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 57 ust.4 w zw. z art. 57 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2004 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 120 poz.1125 ze zm.) bowiem ustalony prawidłowo stan faktyczny odpowiada normom w tym przepisie zawartym. Zgodnie z art. 57 ust 2 pkt 4 tej ustawy funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych względami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt likwidacji stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału [...] ABW zajmowanego przez skarżącego. Dlatego podnoszonym przez skarżącego fakt, że zakres czynności na tym stanowisku służbowym jest zbieżny z zakresem czynności na stanowisku zastępcy naczelnika nowo utworzonego Wydziału [...] nie świadczy o tym, że brak było podstaw prawnych do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.
Ponieważ skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe to brak jest podstaw do uznania że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby został wydany z naruszeniem art. 57 ust. 4 ustawy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 63 ust 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Przepis ten stanowi, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na postawie między innymi art. 57 ust. 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Celem tego przepisu jest ochrona stosunku służbowego funkcjonariusza w okresie długotrwałej choroby i obejmuje okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Dlatego zasadnie Sąd I Instancji uznał, że przepis ten nie ma zastosowania ponieważ skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich od dnia 17 listopada do 5 grudnia 2005 r. oraz od 19 do 23 grudnia 2005 r.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.