Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 58/05 oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie o stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 14 Prezydenta Miasta B. z dnia 28 listopada 1977 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego położonego w B. i jego podziału na działki pod budownictwo jednorodzinne osiedla "Z.", w części dotyczącej przejęcia na własność państwa nieruchomości składającej się z działek nr 2150/1 i 2150/2 oraz orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia.
W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Minister Infrastruktury w uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji z dnia [...], stwierdził m.in., że w odniesieniu do zarządzenia nr 14 Prezydenta Miasta B. nie mają zastosowania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień (art. 156 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1), bowiem chodzi tu o akt normatywny, a nie o rozstrzygnięcie administracyjne w indywidualnej sprawie. Dlatego też organ pierwszej instancji nie był umocowany do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia, Wojewoda [...] powinien więc na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania.
W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. K. zarzucił, że przejęcie przez Państwo nieruchomości P. K. (jego stryja) nastąpiło na skutek wydania szeregu decyzji administracyjnych dotkniętych wadą nieważności. Wskazał, że gospodarstwo rolne powinno być wyłączone spod działania wydanego przez Prezydenta Miasta B. zarządzenia nr 14 oraz zarzucił, iż za przejęte gospodarstwo nigdy nie wypłacono adekwatnego odszkodowania. Skarżący poza tym podniósł, że jego wniosek został niewłaściwie zinterpretowany, gdyż pismem z dnia 29 listopada 2002 r. wniósł o zwrot przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W konkluzji skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o zwrocie nieruchomości lub wypłacie stosownego odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. K. wyszedł z założenia, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] nie narusza prawa.
Sąd ustalił, że decyzja Wojewody [...] została wydana w wyniku wniosku zgłoszonego w dniu 2 kwietnia 2003 r. przez pełnomocnika skarżącego w osobie adw. T. L. Wniosek ten w punkcie trzecim jednoznacznie określał, że jego przedmiotem jest m.in. stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 14 Prezydenta Miasta B. z dnia 28 listopada 1977 r. w sprawie ustalenia w B. terenu budowlanego i jego podziału na działki pod budownictwo jednorodzinne. Również w sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego odwołaniu od decyzji Wojewody [...], opatrzonym datą 26 kwietnia 2004 r., został zawarty wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego zarządzenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści odwołania wyraźnie wynikało, że intencją strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika było podtrzymanie żądania stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. A zatem organy obu instancji prawidłowo potraktowały to żądanie jako przedmiot sprawy.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestionowane zarządzenie zostało przez prezydenta miasta wydane na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Pod rządem tej ustawy, powiatowe rady narodowe mogły w drodze uchwał ustalać tereny przeznaczone w ciągu pięciu lat na budownictwo jednorodzinne i zagrodowe. Uchwały te podlegały ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym a nieruchomości na terenach ujętych w uchwale przechodziły na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (art. 5 ustawy). Zarówno przepisy ustawy, jak i stosownych aktów wykonawczych nie ustanawiały generalnie obowiązku indywidualnego określania w podjętej uchwale nieruchomości ani podmiotów, których dotyczy wydany akt prawny.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydany na podstawie wskazanej ustawy akt prawny w przedmiocie terenów budowlanych, jako nieskierowany do wymienionych indywidualnie adresatów, stanowi akt normatywny, nie zaś indywidualne rozstrzygniecie administracyjne podejmowane w trybie przepisów K.p.a. W rozpatrywanej sprawie, wobec dokonanej w 1975 r. reformy administracji Państwa i zniesienia trójstopniowej struktury administracji, akt prawny w postaci zarządzenia dotyczącego zaliczenia określonych działek do terenów budowlanych wydany został wprawdzie przez Prezydenta Miasta B., jednak nie podważa to faktu, że stanowi on akt normatywny.
Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, według którego, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia.
Wobec żądania przez skarżącego stwierdzenia nieważności aktu normatywnego, organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a, powinien był odmówić wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Skoro jednak postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte, to Wojewoda [...] trafnie umorzył je - stosownie do art. 105 § 2 K.p.a. - jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji i odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, nie można uznać za w pełni prawidłową.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, właściwym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji byłoby utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednak ze względu na analogiczny skutek prawny zaskarżonej decyzji ze skutkiem, jaki wywołałoby w danej sprawie decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...], naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie miało wpływu na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący K. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanego dalej P.p.s.a.), tj. na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności na naruszenie: art. 36 i 40 § 2 K.p.a. oraz art. 34, 35, 36, 37, 39, 67 § 5, art. 107, 109, 145 § 1 lit. b i c, art. 147 § 1 i art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. zarzucił przede wszystkim, że aczkolwiek ustanowił w sprawie pełnomocnika - w osobie adw. T. L. - do występowania przed organami administracji i sądami administracyjnymi, to jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił faktu niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego zarówno decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], jak i odpowiedzi tego Ministra na skargę skierowaną do Sądu Administracyjnego.
Poza tym uchybieniem było niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy sądowej. Pominięcie zaś w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony miało istotny wpływ na jej wynik.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wskazana w skardze kasacyjnej podstawa zaskarżenia w znacznym stopniu znajduje swoje uzasadnienie. Nie może bowiem budzić wątpliwości z punktu widzenia faktycznego, jak i prawnego okoliczność, że skarżący K. K. jako strona postępowania został pozbawiony możliwości prawidłowej obrony swoich praw przed Sądem pierwszej instancji. Nie znajduje natomiast potwierdzenia zarzut niewzięcia pod rozwagę przez Sąd Wojewódzki ograniczenia jego praw przed organem odwoławczym, co mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 32 K.p.a. i art. 34 P.p.s.a. ustanowił w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym pełnomocnika w osobie adwokata T. L. W myśl bowiem art. 32 K.p.a., "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania", zgodnie zaś z art. 34 P.p.s.a.: "Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika".
Ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik sporządził wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzoru oraz dokonał czynności procesowej w postaci złożenia pełnomocnictwa, które wraz z wnioskiem zostało doręczone Wojewodzie [...] w dniu 14 kwietnia 2003 r. (art. 33 § 3 K.p.a.). W konsekwencji powyższego, od momentu doręczenia organowi pełnomocnictwa adwokat T. L. był zawiadamiany o wszystkich czynnościach dokonywanych w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji, jak też był wzywany do udziału w nich na równi ze stroną.
Nie można więc podzielić zarzutu nieuwzględnienia przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji faktu niedoręczenia pełnomocnikowi strony przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, powyższe twierdzenie mija się z prawdą. Stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury swoją decyzję z dnia [...] doręczył pełnomocnikowi skarżącego za pośrednictwem poczty w dniu 30 listopada 2004 r. Odbiór przesyłki adw. T. L. potwierdził własnoręcznym podpisem (zob. zwrotne potwierdzenie przesyłki listowej nr 18826).
Odmiennie natomiast przedstawia się kwestia zapewnienia temu pełnomocnikowi prawidłowego udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wiadomość o tym, że skarżący K. K. mimo osobistego złożenia skargi działa przez pełnomocnika powziął z odpowiedzi Ministra Infrastruktury na skargę. W następstwie stosownego żądania Sądu organ ten nadesłał odpis pełnomocnictwa złożonego do akt administracyjnych (k. 16 akt WSA). Z dokumentu tego wynika, że skarżący K. K. udzielił mecenasowi T. L. pełnomocnictwa ogólnego do reprezentowania go przed organami administracji i sądami, a także do składania i odbioru pism w sprawach związanych ze zwrotem gospodarstwa P. K., położonego w [...] przy ul [...].
Na podstawie akt sprawy można wnioskować, że mimo takiego stanu rzeczy Sąd pierwszej instancji przy czynnościach procesowych nie uwzględniał przedłożonego pełnomocnictwa, jak też w ogóle nie usiłował wyjaśnić, czy adwokat T. L. nadal jest pełnomocnikiem skarżącego. Bez jakiejkolwiek podstawy procesowej i faktycznej przyjął natomiast, że skarżący K. K. w postępowaniu sądowym działa sam. Do takiego przekonania nie uprawniało samo przez się osobiste sporządzenie skargi przez skarżącego, skoro miał on mimo udzielenia umocowania profesjonalnemu pełnomocnikowi uprawnienie do samodzielnego działania.
W konsekwencji, w toku całego postępowania przed Sądem pierwszej instancji doszło do pominięcia pełnomocnika skarżącego. Tym samym niezapewniono mu możliwości działania w sprawie, chociaż pełnomocnik ma obowiązek działania za stronę w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa do czasu wypowiedzenia pełnomocnictwa lub jego wygaśnięcia. Żadna z tych sytuacji prawnych w niniejszej sprawie nie zachodziła, wobec czego należy przyjąć, że adwokat T. L. był umocowany do działania w imieniu skarżącego.
Podkreślić trzeba, że – zgodnie z art. 34 P.p.s.a. - następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Wynikające z tego przepisu uprawnienie do "działania przed sądem", to podejmowanie wszystkich czynności procesowych, jakie mają związek ze sprawą i które są konieczne do jej prowadzenia. Możliwość ustanowienia przez stronę pełnomocnika, który ma reprezentować jej interesy przed sądem ma charakter gwarancyjny, gdyż zmierza do realizacji prawa strony do sądu. Pominięcie w postępowaniu sądowym pełnomocnika strony i przeprowadzanie wszystkich czynności procesowych z udziałem samej strony oznacza nie tylko naruszenie minimalnych standardów należytego procedowania, lecz także pozbawienie możności obrony jej praw, skutkujące nieważnością postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Z przedstawionych względów, w myśl art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.