Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 stycznia 2015 r., IV SAB/Gl 1/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. N. na bezczynność Burmistrza Miasta Cieszyna w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy ze strażnikiem Straży Miejskiej.
W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że skarżący określił bezczynność organu jako polegającą na nierozwiązaniu stosunku zatrudnienia ze strażnikiem Straży Miejskiej, który utracił nienaganną opinię, ponieważ będąc komendantem Straży Miejskiej kierował samochodem pod wpływem alkoholu.
Sąd I instancji zaznaczył, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
W ocenie Sądu I instancji, do spraw związanych ze stosunkiem pracy i ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną pracowników stosuje się przepisy, które mają głównie charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (obowiązują one podmioty pozostające ze sobą w stosunku pracy, czy też w relacji podległości organizacyjnej) i nie są skierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Sprawy dotyczące zakresu podległości służbowej i reguł wykonywania obowiązków pracowniczych nie są przy tym załatwiane na podstawie przepisów procedury administracyjnej (zob. art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, ewentualna czynność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jak i zwolnienia z pracy pracowników nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a więc również bezczynność organu w tym zakresie (to jest brak wszczęcia postępowania, czy też nierozpatrzenie wniosku osoby niezatrudnionej w danym urzędzie) nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Innymi słowy, relacje pracodawca-pracownik pozostają poza kognicją sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej J. N. zaskarżył w całości opisane wyżej postanowienie zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, to jest art. 24 pkt 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1383 ze zm.) przez błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że sprawy związane ze stosunkiem pracy strażnika straży miejskiej nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
- 2) przepisów postępowania, o jest art. 1, art. 3 § 1, § 2 pkt 4 i 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) polegające na przyjęciu, że skoro do spraw związanych ze stosunkiem pracy zasadniczo nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, to sprawy te w żadnym zakresie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że w pojęciu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mieszczą się bez wątpienia czynności związane z zatrudnianiem przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego szczebla gminnego strażników gminnych (miejskich). Obowiązek ich zatrudniania z zachowaniem określonych zasad wynika z przepisów ustawy o strażach gminnych. Szczególny wymóg został zawarty w art. 24 pkt 5 tej ustawy, to jest nienaganna opinia kandydata na strażnika. Okoliczność, że podlega on suwerennej ocenie zatrudniającego organu świadczy o publicznoprawnym charakterze tej czynności. Wobec tego czynności zatrudniania strażników straży gminnych (miejskich) podlegają kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, w tym na podstawie przepisów art. 1 i art. 3 p.p.s.a., jako działalność z zakresu administracji publicznej.
Ponadto, zaskarżone postanowienie stwarza stan nie do przyjęcia w obowiązującym porządku prawnym. Przyjmując, że sprawy związane ze stosunkiem pracy, to jest relacje pracodawca-pracownik, pozostają poza kognicją sądu administracyjnego, zaskarżone postanowienie usuwa spod kontroli sądowej mogące mieć miejsce stany oczywiście naruszające obowiązujące prawo. Kontrola sądowa spraw ze stosunku pracy może mieć miejsce tylko w razie sporu pracownika z pracodawcą (zob. art. 242 i nast. Kodeksu pracy). W razie braku sporu, jak w sprawie której dotyczy skarga, kontrola sądowa jest wykluczona. Zaskarżone postanowienie narusza zatem również postanowienia Konstytucji, to jest art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 177 i art. 184.
Niewyprowadzając wniosków z art. 24 pkt 5 ustawy o strażach gminnych, Sąd I instancji naruszył ten przepis.
W odpowiedzi, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe. Zatrudnianie i zwalnianie komendanta straży miejskiej to wyłączna kompetencja organu wykonawczego gminy. Skarżący nie miał więc legitymacji skargowej.
Ponadto podkreślono, że badając skargę Sąd I instancji nie stosował art. 24 pkt 5 ustawy o strażach gminnych. Przepis ten wymienia jedynie kwalifikacje strażników, a nie stanowi podstawy nawiązania stosunku pracy. Z powodu braku kognicji sądu administracyjnego w sprawach stosunku pracy Sąd I instancji w ogóle nie mógł wypowiadać się co do możliwości zastosowania art. 24 pkt 5 cyt. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacja dotycząca stosunku pracy strażnika gminnego, określona w ustawie o strażach gminnych nie pozwala uznać, że nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy z takim strażnikiem poddane jest kognicji sądów administracyjnych.
Ustawa o strażach gminnych wyraźnie wskazuje, że zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego wykonują "pracownicy straży", zwani dalej "strażnikami" (art. 10 ust. 2 cyt. ustawy). W ustawie używa się pojęć takich jak "stosunek pracy" (art. 30 ust. 2 ustawy), "obowiązki pracownicze" (art. 29a ust. 1), "z dniem zatrudnienia" (art. 26), "Strażnika zatrudnia się po raz pierwszy na czas określony nie dłuższy niż 12 miesięcy (...)" (art. 25 ust. 1), czy "(...) strażnika można zatrudnić na czas określony nie dłuższy niż 3 lata albo na czas nieokreślony" (art. 25 ust. 3).
Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, strażą kieruje komendant, "zatrudniany na podstawie umowy o pracę" przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (Stołecznego) Policji (...). Wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest również przełożonym Komendanta.
W dalszej kolejności trzeba wskazać, że w sprawach dotyczących strażników, a nieuregulowanych w ustawie, mają zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych (art. 32 cyt. ustawy). Z kolei zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202), w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy.
Tak wyraźne nazwanie w ustawie o strażach gminnych stosunku łączącego w niniejszej sprawie Komendanta Straży Miejskiej i Burmistrza Miasta Cieszyna nie pozwala przyjąć, że jego rozwiązanie może być poddane kognicji sądów administracyjnych. Powyższe stanowisko potwierdza ustawa o pracownikach samorządowych wskazując sądy pracy, jako właściwe do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy.
Wskazanie w ustawie o strażach gminnych na stosunek pracy wiąże się z przyjęciem ograniczeń związanych z podstawami jego rozwiązania. Jednocześnie, przepisy ustawy o strażach gminnych, jak i ustawy o pracownikach samorządowych precyzują inne – szczególne wobec pracowniczych – instytucje, takie jak możliwość odpowiedzialności dyscyplinarnej (strażnik ślubuje przestrzeganie dyscypliny służbowej, por. art. 26 ustawy), czy zawieszenia w pełnieniu obowiązków pracowniczych (art. 26a ustawy). To wszystko pozwala uznać, że ustawodawca z jednej strony celowo posłużył się instytucją przewidzianą w prawie pracy, a z drugiej wprowadził modyfikacje uzasadnione zadaniami strażników gminnych. Uzasadnia to twierdzenie, że brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze stosunku pracy nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.
Z tych względów za nieusprawiedliwione należy uznać podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej. Opisane czynności z zakresu prawa pracy nie stanowią więc ani aktów, ani czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pozbawione podstaw jest również przekonanie, że poddanie kandydata "suwerennej ocenie zatrudniającego organu" świadczy o publicznoprawnym charakterze tej czynności. Wręcz przeciwnie, związane jest z możliwością wyboru pracownika.
Powyższe pozwala uznać, że wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 stycznia 2015 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.