Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1046/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 4 września 2017 r. nr [...] o zatrzymaniu M. O.- na okres 3 miesięcy - prawa jazdy kategorii B nr [...], wydanego w dniu 1 grudnia 2005 r. przez Starostę [...] oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. O. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) prawa materialnego:
- - ) przez błędną art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c) ustawy o kierujących pojazdami - poprzez bezzasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Prezydent [...] w sposób prawidłowy wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, pomimo, iż okoliczności faktyczne sprawy budziły zasadne wątpliwości odnośnie do rzeczywistej prędkości pojazdu, którym w dniu 16 lipca 2017 r. poruszał się skarżący,
- - ) przez błędne niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydania decyzji w postaci prawomocnego wyroku sądu powszechnego w sprawie wykroczeniowej przeciwko skarżącemu, dotyczącej spornego przekroczenia dopuszczanej prędkości na terenie zabudowanym przez skarżącego, w związku z odmową przyjęcia przez skarżącego mandatu karnego z uwagi na kwestionowanie prawidłowości pomiaru prędkości w dniu zdarzenia, a tym samym kwestionowanie przekroczenia prędkości, uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że Prezydent [...] wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy M. O. na okres 3 miesięcy;
- 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - ) art. 7, art.10 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ, wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, lecz - z mocy woli ustawodawcy - opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a także nie może powoływać z urzędu ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia lub weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw,
- - ) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieprzyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na wszczęcie postępowania wykroczeniowego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie przekroczenia w dniu 16 lipca 2017 r. przez skarżącego dozwolonej prędkości, tj. wykroczenia z art. 92a k.w., pomimo, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależało od uprzedniego wyroku sądu karnego,
- - ) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., podczas gdy organ ten, dokonując niewłaściwej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, przyjął, że dyspozycję wskazanego przepisu stanowi zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy stanowi ją przekroczenie przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym,
- - ) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 136 w zw. z art. 7k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...], podczas gdy organ ten wydał skarżoną decyzję mimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o materiał cząstkowy i wątpliwy,
- - ) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) na skutek nie wyjścia poza granice skargi, niezbadanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy istotnie skarżący dopuścił się wykroczenia w terenie zabudowanym, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP na skutek przyjęcia niedopuszczalności prowadzenia własnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego zdarzenia w postępowaniu administracyjnym, zasadności zarzutu stawianego przez Policję, pomimo, że ani w k.p.a., ani w p.p.s.a. nie ma przepisu ustanawiającego taki zakaz.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2022 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym w dniu 27 maja 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c) ustawy o kierujących pojazdami (bez podania daty i miejsca publikacji ustawy) i błędnym niezastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 7, art.10 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 84 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 136 w zw. z art. 7k.p.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 4 września 2017 r. o zatrzymaniu skarżącemu - na okres 3 miesięcy - prawa jazdy kategorii B, podzielił pogląd organów obu instancji, iż konstrukcja art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 978) obliguje organ administracji do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, nie pozostawiając w tym zakresie organowi dowolności działania na zasadzie uznania administracyjnego. W tym przypadku bowiem organ administracji związany jest uzyskaną od Policji informacją o ujawnieniu naruszenia prawa, w postaci przekroczenia przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym lub o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie.
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który w skardze kasacyjnej podnosił, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może opierać się wyłącznie na przekazanej przez Policję informacji o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h. Ponadto, z uwagi na fakt, iż skarżący kwestionował samą okoliczność, że w ogóle przekroczył taką prędkość na obszarze zabudowanym (kwestionował sposób pomiaru prędkości) domagał się on rozpatrzenia tego zarzutu przez organ w postępowaniu administracyjnym.
Podnosił również, że załatwienie niniejszej sprawy było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a które to zagadnienie będzie mogło być rozstrzygnięte tylko w postępowaniu karnym.
Jak z powyższego zatem wynika, chociaż w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno materialnoprawne, jak i procesowe, a zatem – co do zasady – w takim przypadku w pierwszej kolejności winny być rozpoznane zarzuty procesowe, z uwagi jednak, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie determinowała wykładnia prawa materialnego, skład orzekający uznał za celowe wyjaśnienie w pierwszej kolejności zagadnień materialnoprawnych.
W związku z powyższym podnieść należy, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy (...) w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis ten koreluje zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), w myśl którego, do dnia 3 czerwca 2018 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3.
Istotna jest przy tym okoliczność, że z uwagi na fakt, iż stosowanie w/w regulacji prawnych nie było jednolite, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął w dniu 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygnaturze akt I OPS 3/18 uchwałę o treści, iż: 1. podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;
2. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.).
Aktualnie zatem, istniejący wcześniej w orzecznictwie spór, polegający na tym, iż w części orzeczeń wyrażano pogląd, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przekazanej mu informacji o przekroczeniu prędkości i nie może weryfikować tej informacji, a zgodnie z drugą linią orzeczniczą, jeśli strona stawia zarzut nieprzekroczenia dozwolonej prędkości, wskazując na odmowę przyjęcia mandatu i skierowanie przez Policję wniosku o ukaranie do sądu, to należy jednoznacznie ustalić stan faktyczny, to jest potwierdzić w postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy przekroczenia dopuszczalnej prędkości, przestał istnieć, na rzecz pierwszego z wskazanych poglądów. Po myśli bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., każdy skład sądu administracyjnego (w tym także skład orzekający w sprawie niniejszej) jest związany treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem wskazana wyżej uchwała z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18) była dla składu orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca.
Powyższe oznaczało zatem, że zarzuty kasacyjne materialnoprawne nie mogły być w tym przypadku uznane za usprawiedliwione. W świetle treści w/w/ uchwały, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, nie miał bowiem podstaw do prowadzenia własnych ustaleń, dotyczących faktu przekroczenia prędkości przez skarżącego, a opierał swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy - na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Informacja o ujawnieniu popełnienia przez kierowcę pojazdu naruszenia prawa, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) w/w ustawy, była przy tym dokumentem urzędowym. Informacja ta pełniła zatem rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a jej przekazanie było zdarzeniem, mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Odpowiedzialność za treść w/w informacji ponosił podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a - w aspekcie odszkodowawczym - Skarb Państwa.
Należy również podkreślić, że choć rozstrzyganie o zatrzymaniu prawa jazdy, wyłącznie w oparciu o ustalenia, zawarte w ww. informacji, stanowi istotne zawężenie zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie oznacza to jednak takiego zawężenia gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego, które byłoby niedozwolone. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy uprawnia bowiem stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany.
Z tych zatem powodów skład orzekający uznał, że również zarzuty kasacyjne procesowe nie mogły być uznane za skuteczne. Nie można było bowiem twierdzić, że w toku postępowania administracyjnego wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe (art. 7, art.10 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 84 § 1, art. 136 k.p.a.) czy nieprawidłowo nie zastosowano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zaskarżony wyrok nie naruszał również art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, a zatem o jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Tymczasem, uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego spełnia wszystkie, przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi i standardy.
Całkowicie niezrozumiały okazał się zaś zarzut naruszenia (i to istotnego) art. 134 § 1 p.p.s.a. Kwestia bowiem, że Sąd Wojewódzki nie podzielił wykładni prawa materialnego, prezentowanej przez skarżącego, co do zasady, nie mogła świadczyć o tym, że – jak raz twierdził skarżący - Sąd I instancji "wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy" a innym razem, iż Sąd nie wyszedł "poza granice skargi".
Natomiast przepisy takie jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. mają jedynie charakter wynikowy a zatem oparcie wyroku na jednym z tych przepisów było tylko konsekwencją przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa. Regulacje zaś zawarte w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie mogło być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł w tym przypadku na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Kończąc zauważyć także należy, że nie mogło odnieść żadnego skutku, oparcie zarzutów kasacyjnych procesowych na wiązaniu przepisów procesowych z przepisami rangi konstytucyjnej. Przepisy proceduralne służą bowiem konkretnemu celowi i ich wykładnia zawsze winna być konkretna i ścisła. Nie można zaś zarzucać ani organowi, ani Sądowi I instancji istotnego naruszenia przepisów postępowania, argumentując tego rodzaju zarzuty rzekomymi błędami w wykładni prawa materialnego.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.