Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 112/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/11, po rozpoznaniu skargi A. O. i W. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: - I) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 r. nr GZsp-057-624-380/11; II) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III) zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. O. i W. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2011 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z [...] września 2005r. Decyzja Wojewody została wydana po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego i stwierdzono w niej, że decyzja Naczelnika Gminy Pilica z [...] kwietnia 1976 r., na mocy której przejęto na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwo rolne o powierzchni 1,12 ha położone we wsi Kidów, gm. Pilica, stanowiące własność W. O., wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzja Naczelnika zapadła na podstawie art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) - zwana dalej: ustawą z 1974 r. W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organ nadzoru podał, iż decyzja Wojewody Śląskiego wydana została niezgodnie z właściwością, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawa z 1974 r., na podstawie której wydano decyzję z [...] kwietnia 1976 r. nie obowiązuje i brak jest w obecnej strukturze organów administracji państwowej naczelników gmin. Uniemożliwia to jednoznaczne wskazanie organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Pilica. Zgodnie jednak z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 1992 r., przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności należy do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Istnieje zatem związek pomiędzy ww. ustawami wyrażający się w tym, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. stanowiła pośrednio kontynuację zapisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W tej sytuacji, jeżeli na podstawie aktualnie obowiązującego ww. przepisu możliwe jest przejmowanie nieruchomości na własność Państwa i ustalenie z tego tytułu odpłatności, a od 21 sierpnia 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanych przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać przez ustalenie właściwego obecnie organu wyższego stopnia do Agencji Nieruchomości Rolnych. Organem tym jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.04.2006 r., sygn. akt I OSK 607/05 i postanowieniu z 28.09.2006 r., sygn. akt I OW 42/06). Nadto w kontekście art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie sytuacja ta powinna być zakwalifikowana do kategorii spraw zastrzeżonych dla innych niż wojewoda organów administracji rządowej. Źródłem zastrzeżenia, o którym mowa w tym przepisie, w omawianej sytuacji nie będzie jak to z reguły bywa inny przepis o charakterze szczególnym, lecz stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011 r. wnieśli A. O. i W. O., domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Zdaniem skarżących oparcie decyzji na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tego wydanych po podjęciu przez Wojewodę Śląskiego decyzji z [...] września 2005 r., a nie na przepisach prawa, narusza ww. regulacje prawne.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego przez uchylenie. Sąd I instancji podniósł za organem nadzoru, że według normy art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zmienione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanych decyzji. Jeśli nastąpiły zmiany w strukturze administracji publicznej, wówczas należy najpierw ustalić organ, na który przeszła w danych sprawach właściwość, a następnie określić organ wyższego stopnia.

Sąd wskazał, że w aktualnym porządku prawnym nie obowiązuje akt normatywny, na podstawie którego doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego (ustawa z 1974 r.) i w strukturze organów administracji państwowej brak takiego organu jak naczelnik gminy, który według ustawy z 1974 r. był organem właściwym do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne. Sytuacja ta - jak słusznie zauważył organ - wiąże się z poszukiwaniem organu wyższego stopnia jako właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, znajdującym swoje źródło w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem skoro właściwości organu wyższego stopnia do rozpoznania sprawy administracyjnej w trybie nieważnościowym w momencie rozstrzygania jej przez Wojewodę Śląskiego nie można było wywieść wprost z obowiązujących przepisów prawa, to w chwili obecnej, a sześć lat od wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym (2005 r.), nie można stwierdzać, iż organ, który wówczas rozpoznał sprawę, winien uznać się za organ niewłaściwy do jej rozpoznania i niezwłocznie przekazać ją do organu właściwego. W konsekwencji uznać, iż decyzja Wojewody Śląskiego z [...] września 2005 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i stwierdzić jej nieważność. Ponadto, Sąd zaznaczył, że jak słusznie zauważyli skarżący, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Minister oparł na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły już po wydaniu decyzji przez Wojewodę Śląskiego.

W powyższym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 roku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty postępowania sądowego na rzecz skarżących zasądzono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi:

1. niewłaściwie zastosował art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), uznając się za organ właściwy w pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Pilica z dnia [...] kwietnia 1976 r. (nr [...]), co skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż organem właściwym w tym zakresie jest wojewoda,
2. naruszył art. 156 § 2 k.p.a., bowiem niedopuszczalne jest stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieważności decyzji wydanej przez wojewodę z naruszeniem przepisów o właściwości po upływie sześciu lat od wydania tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza uregulowań prawnych obowiązujących w chwili wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] września 2005 r. musiała prowadzić do wniosku, iż do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Pilica organem właściwym był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Decyzja Naczelnika Gminy Pilica z dnia [...] kwietnia 1976 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Art. 31 tego aktu przewidywał, iż organem właściwym do wydawania decyzji w zakresie spraw objętych ww. ustawą, które dotyczyły przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa, był naczelnik gminy. Materia dotycząca przekazywania nieruchomości rolnych na rzecz Państwa znalazła kontynuację w kolejnych aktach prawnych, a w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Śląskiego ([...] września 2005 r.) zagadnienia te określała ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r., przewidując we wskazanym zakresie właściwość Agencji Nieruchomości Rolnych. Organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Pilica należało zatem poszukiwać poprzez określenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych, którym w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Nieuprawnione jest także zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko Sądu co do tego, że po upływie sześciu lat od wydania decyzji przez Wojewodę w trybie nadzwyczajnym niedopuszczalne jest ustalenie, że decyzja ta podjęta została przez organ niewłaściwy w sprawie i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności, gdyż nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach k.p.a.

Podkreślono także, że źródłem, z którego Minister wywiódł swoją właściwość w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Pilica oraz odmówił takiej właściwości Wojewodzie był art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten, jak już wcześniej wskazano, stanowił normatywną kontynuację uregulowań zawartych w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. dotyczących przejmowania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne. Powołanie się przez Ministra na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego datowane na 2006 r. miało na celu wyłącznie poparcie tego wywodu, nie zaś jego zastąpienie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnieśli A. O. i W. O. reprezentowani przez radcę prawnego.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano m.in., że przepis art. 58 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie znajdował w sprawie zastosowania, a ponadto ustawa ta nie zastąpiła bezpośrednio, ani pośrednio ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Ponadto stwierdzono, że zawarte w zaskarżonym wyroku rozważania Sądu I instancji co do właściwości organu są prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Zwrócono uwagę na niedopuszczalność zastępowania przepisów prawa orzeczeniami sądów administracyjnych jako podstawami prawnymi wydawania decyzji, a także na kwestię czasową (temporalną) możliwości stosowania orzeczeń. Podkreślono, że obywatel nie powinien ponosić negatywnych skutków prawnych powstałych na skutek nieprecyzyjnych przepisów prawa, zmieniającej się wykładni i orzecznictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W takiej sytuacji należało – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – rozpoznać sprawę w granicach wynikających z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym sprawie ma budząca poważne kontrowersje kwestia dotycząca ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. w sprawach nadzorczych dotyczących decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych, m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.).

Oceniana w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., stwierdzającą nieważność weryfikowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia, decyzja Naczelnika Gminy Pilica z dnia [...] kwietnia 1976 r., na mocy której przejęto na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwo rolne o powierzchni 1,12 ha, położone we wsi Kidów, gmina Pilica, stanowiące własność W. O., wydana została na podstawie art. 28 i art. 31 powoływanej wyżej ustawy dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast w art. 17 k.p.a. wskazane zostały organy wyższego stopnia w poszczególnych przypadkach. Jednakże ta regulacja okazuje się niewystarczająca, istotne wątpliwości co do kompetencji organu do przeprowadzenia postępowania nadzorczego powstają bowiem w przypadkach, gdy dotyczyć ma ono decyzji wydanej w przeszłości przez organ, który obecnie nie istnieje, a ponadto w prawie materialnym nie istnieje kategoria spraw, której dotyczyła kwestionowana decyzja. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, w której w dniu 14 stycznia 2005 r. złożony został przez skarżącego W. O. wniosek kwestionujący prawomocną decyzję Naczelnika Gminy Pilica z dnia [...] kwietnia 1976 r., potwierdzony pismem z dnia 2 maja 2005 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, do którego odwołują się w sprawie organy nadzorcze i sąd I instancji, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zaś zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 i bardzo bogate orzecznictwo sądów administracyjnych nawiązujące do tego wyroku, m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, także J. Borkowski [w:], B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11 Warszawa 2011, s. 640).

Powyższe zasady nie mogą jednak usunąć trudności w ustaleniu organu wyższego stopnia w przypadkach, gdy tak jak w sprawie niniejszej tego rodzaju sprawy, jak sprawa rozstrzygnięta decyzją Naczelnika Gminy Pilica z dnia [...] kwietnia 1976 r., przestały w ogóle istnieć. W takich sytuacjach, skoro decyzja dotyczyła przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego, poszukując właściwego w postępowaniu nadzorczym organu, orzecznictwo sięga do obowiązujących w późniejszym okresie regulacji materialnoprawnych odnoszących się również do przejmowania przez Państwo nieruchomości rolnych. Dodatkowa trudność wynika ponadto z tego, że nie istnieje również organ, który wydał kwestionowaną decyzję.

Punktem wyjścia przy rozważaniu kwestii właściwości jest okoliczność, że ustawa, która stanowiła materialnoprawną podstawę przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego W. O. przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości administracji rządowej. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Ustawa ta w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało pogląd, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem ten organ był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1974 r. (tak np. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 607/05 powołanym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji).

Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawione wyżej stanowisko co do właściwości organów wydaje się dominujące, to zarówno we wcześniejszym okresie, jak i następnie, w związku z wejściem w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) w kategorii spraw dotyczących przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa przyjmowano także właściwość w postępowaniu nadzorczym wojewody, co miało miejsce w przypadkach, gdy postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji o przejęciu gospodarstwa wydanej przez organ pierwszej instancji. Po wejściu w życie powołanej ustawy właściwość tę wywodzono z jej artykułu 3 ust. 1 pkt 7, zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09).

W orzecznictwie prezentowany był również pogląd, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/05).

Brak regulacji ustawowej normującej kwestie związane z właściwością organów nadzorczych w omawianej kategorii spraw i zasygnalizowane wyżej kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych, które występują nadal, również w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także okoliczność, że możliwe jest i przeprowadzane nadal bywa – także przez sądy – wywiedzenie w tych sprawach właściwości wojewody, przemawiało za uznaniem za nieusprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 157 § 1 k.p.a. w związku z powołanymi przepisami ustaw zawierających przepisy materialnoprawne.

Chociaż bowiem postępowanie nadzorcze zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r. dotyczyło przesłanki nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1, a nie wymienionej w pkt 2 i określonej jako "rażące naruszenie prawa", w którym to przypadku istotne znaczenie ma występowanie rozbieżności wykładni, to również w tej sytuacji jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, nie może pozostać obojętna dla rozstrzygnięcia podniesiona wcześniej okoliczność dotycząca rozbieżności w orzecznictwie.

Skoro postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji wydanej także w postępowaniu nadzorczym, w którym właściwość organu nie wynika wprost z przepisów ustawowych, a wyprowadzona być musi z przedstawionych wcześniej przyczyn, pośrednio z innych regulacji ustawowych dotyczących podobnej materii i działania innych organów niż istniały w dacie wydania pierwotnej decyzji, to okoliczność ta musiała być wzięta w sprawie pod uwagę. Tym bardziej, że wzruszona została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczna decyzja nadzorcza wydana 6 lat temu, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie zaś szczególnej rozwagi wymaga – z punktu widzenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W takiej sytuacji Sąd I instancji nie naruszył art. 157 § 1 k.p.a. stwierdzając, że skoro właściwości organu wyższego stopnia do rozpoznania sprawy w trybie nieważnościowym w dacie rozstrzygania sprawy przez Wojewodę Śląskiego nie można było wywieść wprost z obowiązujących przepisów prawa, to obecnie nie można twierdzić, że organ który rozpoznał wówczas sprawę powinien się uznać za niewłaściwy i konsekwencji ocenić, że decyzja Wojewody Śląskiego z [...] września 2005 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i stwierdzić jej nieważność. Tym bardziej, że jak podniesiono, stanowisko Ministra uzasadnione zostało jedynie poprzez odwołanie się do orzecznictwa z okresu po wydaniu decyzji nadzorczej przez Wojewodę Śląskiego. W konsekwencji więc nie można także Sądowi I instancji zarzucić skutecznie uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu uchylenia decyzji.

Sąd nie odwołał się w zaskarżonym wyroku do przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie mógł więc naruszyć tej regulacji. Sąd podkreślił jedynie, że decyzja wydana w trybie nadzorczym, którą obecnie zakwestionował Minister i stwierdził jej nieważność, wydana została 6 lat wcześniej.

Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sugerowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważone.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego w myśl art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.