Uzasadnienie
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, w opisanym wyżej wystąpieniu skierowanym do skarżącego Przedsiębiorstwa "A" w [...] inspektor pracy na zasadzie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. z 2001 r. Dz.U. nr 124, poz. 1362 ze zm.) wniósł o wykonanie przez tego pracodawcę dwudziestu czterech zaleceń mających na celu usunięcie niezgodności ujawnionych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, m.in. w zakresie dostosowania postanowień regulaminu pracy do regulacji zgodnej z przepisami prawa, uporządkowania akt pracowniczych, prowadzenia rzetelnej ewidencji czasu pracy oraz naliczenia wymienionemu w nim pracownikowi jednomiesięcznej odprawy należnej mu wobec rozwiązania umowy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Zobowiązał także zakład pracy do poinformowania inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w tym wystąpieniu wniosków w terminie 30 dni od daty jego otrzymania.
Nie zgadzając się z wnioskiem dotyczącym wypłaty odprawy Przedsiębiorstwo "A" skierowało w dniu 23 listopada 2005 r. do inspektora pracy pismo polemizujące z zawartym w wystąpieniu stanowiskiem obejmującym tę materię postulując jego zweryfikowanie. Pogląd ten skarżący podtrzymywał także w dalszej korespondencji (pisma z dnia 2 i 12 grudnia 2005 r.) prowadzonej z inspektorem pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach Oddziału w [...], a następnie z Okręgowym Inspektorem Pracy, a wobec uzyskania odpowiedzi negatywnej - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę zważył, iż właściwość rzeczową sądów administracyjnych precyzują zwłaszcza przepisy art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym generalną zasadą jest, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w granicach wskazanych w ustawach. Zakres kognicji sądów administracyjnych, jakkolwiek ukształtowany bardzo szeroko, doznaje wszak szeregu ograniczeń, nie tylko wskazanych w przepisie art. 5 cytowanej ustawy. Analiza przywołanych norm pozwala stwierdzić, iż zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego.
W tym kontekście Sądowi przyszło ocenić charakter prawny i przynależność do katalogu określonego przepisem art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, jako że wśród norm tej ostatniej ustawy brak jest szczegółowego sprecyzowania charakteru tegoż wystąpienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, czego też żadna ze stron nie kwestionuje. Należy bowiem w pierwszej kolejności podkreślić, iż ustawodawca wyposażając inspektorów pracy w uprawnienia służące realizacji przekazanych im zadań dokonał wyraźnego zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi środkami, a więc nakazami oraz sprzeciwami i wystąpieniami kierowanymi do pracodawców. Rozróżnienie to, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa.
Nakazy wydawane są bowiem w przypadkach ściśle określonych w art. 9 pkt 1 - 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast w pozostałych przypadkach inspektorom pracy służy prawo zgłoszenia wystąpienia. Władczy charakter nakazu i sprzeciwu oraz dotkliwość konsekwencji, jakie za sobą niosą, przesądziły o ustaleniu dla nich formy decyzji administracyjnej (art. 21a i 21c ww. ustawy) i zagwarantowaniu stronie prawa do wniesienia odwołania i kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania odwoławczego (art. 14 ust. 1 pkt 7a i art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy). Takiej formy, ani też trybu odwoławczego ustawodawca wyraźnie nie przewidział dla wystąpienia inspektora pracy. Stąd wypływa wniosek, iż wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji administracyjnej. W tej mierze Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 (Prawo Pracy z 2003 r., nr 10, str. 38), a stwierdzającego, iż wystąpienie inspektora pracy jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tak kategoryczne sformułowanie nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach, a treść uzasadnienia tegoż wyroku nie jest przekonywająca.
Zdaniem Sądu wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającej kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest ono bowiem władczą formą działań administracji, a zawarte w nich wnioski stanowią w istocie swoiste zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. Słusznie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, iż w tym wypadku uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę.
Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, że nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym, inaczej niż w przypadku pozostałych środków, w jakie wyposażono inspektorów pracy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, uprawnionym jawi się pogląd, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem wystąpienie uregulowane w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) nie stanowi decyzji administracyjnej, nie mieści się też w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej sprecyzowanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 647/05. Konkluzja ta uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Końcowo, niejako z ostrożności, Sąd dodał, że zajęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby również odrzuceniem skargi, lecz z innych powodów. Mianowicie, gdyby wystąpienie potraktować jako decyzję, wówczas przedmiotem skargi byłoby rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, co jest sprzeczne z art. 52 § 1 cytowanej ustawy. Gdyby zaś stanowiło akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, wówczas skarga uchybiałaby terminowi sprecyzowanemu w jej art. 52 § 3.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r. złożyło Przedsiębiorstwo "A" w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną oparto na podstawach:
1/ naruszenia przepisów postępowania przez dopuszczenie do przedwczesności orzekania - a w szczególności przez podjęcie zaskarżonego postanowienia zanim strona skarżąca dowiedzieć się mogła o istnieniu i treści odpowiedzi na skargę, a więc zanim ta strona uzyskać mogła możliwość procesowej wypowiedzi, to jest na przesłance wynikającej z art 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na przyjęciu, iż kategoria aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie obejmuje wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy, to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny pracowicie uzasadnił tezę, iż wystąpienie inspektora pracy aktem administracyjnym (jak i też zdarzeniem administracyjnym w ogólności) nie jest i przy tej konstatacji ani nawet przez chwilę się nie wahając stwierdził (w poczuciu "ostrożności"), że zaskarżone rozstrzygnięcie PIP ma charakter "pierwszoinstancyjny". Rzecz w tym, iż nie wolno, zdaniem pełnomocnika, stracić z pola widzenia treści zapisu art. 14 ust 7 "a" ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który wskazuje, że Główny Inspektor Pracy rozpatruje odwołania od nakazów i innych decyzji okręgowych inspektorów pracy. Łatwo zauważyć, iż organ administracji ma sytuację prawną o szczególnym i aż niepotrzebnym komforcie. W przypadku zaskarżenia wystąpienia środkami administracyjnymi wolno mu nie nadać sprawie dalszego (administracyjnego) biegu - bo to w każdym razie nie "decyzja" jak przewiduje przepis ustawy; natomiast w postępowaniu administracyjno - sądowym o ochronę prawną przed niedopuszczalnym wystąpieniem pada (nawet nie pytanie) a od razu już (sądowa) odpowiedź, iż wobec swej "pierwszoinstancyjności" skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Gdyby przepis ustawy o PIP wskazywał, że Główny Inspektor Pracy rozpoznaje "odwołania od nakazów i innych rozstrzygnięć okręgowych inspektorów", to pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu o pierwszoinstancyjności nadawałby się do rozważań. Tymczasem z lektury załączników przedłożonych do skargi widać, że skarżący od samego początku - od daty zakończenia kontroli kwestionował pogląd prawny w zaskarżonej części i wzywał organ do działania zgodnego z prawem. Złożenie skargi nastąpiło w czasie krótszym niż trzydzieści dni od daty napisania (!) przez Organ Administracji (pierwszej) odpowiedzi - Przedsiębiorstwo otrzymało ją 5 grudnia 2005 roku. Oznacza to wypełnienie zasad przewidzianych w porządku prawnym określonym szczegółowo w art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ustawa o PIP z dnia 6 marca 1981 roku po dwudziestu pięciu latach obowiązywania nadaje się do wymiany. W sposób niedopuszczalny w państwie prawa tworzy enklawy urzędowej samowoli, w ramach których przedsiębiorca może być ''zakuty w dyby" (rygor taki jest wyraźnymi słowy napisany) i przed sąd doprowadzony tylko z powodu prezentowanego odmiennego niż kontrolujący inspektor poglądu. Podkreślić należy, iż rozminięcie się stanowisk kontrolującego i kontrolowanego dotyczy (co niezwykle ważne) - nie zasady a wysokości przysługującego świadczenia! Innymi słowy - odmowa przyznania skarżącemu ochrony prawnej jest sądowym "placetem" zarówno na istnienie przedmiotowej enklawy jak i na przyjęte w sferze faktu przez organ działanie. Prawnej przebudowy wymaga zwłaszcza system środków odwoławczych od czynności inspektorów PEP tak wewnątrz Inspekcji, jak i poza nią.
W kwestii prawnej oceny istoty rozstrzygnięcia polegającego na wystąpieniu inspektora PIP zaskarżone orzeczenie niewiele wnosi. Konstatuje ono istnienie rozbieżnego orzecznictwa i w ramach tegoż opowiada się za kierunkiem upatrującym w wystąpieniu inspektora zdarzenie z punktu widzenia prawa administracyjnego nieistotne a nawet całkiem obojętne. W opinii tej wystąpienie jest zapewne niczym więcej niż "pomocą i radą ". Pogląd ten należy w całości odrzucić. Wystąpienie inspektora jest z całą pewnością zdarzeniem z zakresu prawa administracyjnego i z całą pewnością podjęte zostaje z zamiarem ukształtowania wskazanego w nim stosunku prawnego (na przykład przez "naliczenie i wypłacenie... jednomiesięcznej odprawy").
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną pismem z dnia 10 listopada 2006 r. cofnął tę skargę. Z tego względu na podstawie art. 60, 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) należało umorzyć postępowanie kasacyjne, gdyż cofnięcie to ani nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie spowoduje utrzymania w mocy aktu czy czynności dotkniętych wadą nieważności.
O zwrocie połowy uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.