Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2007 r. odmawiającą zezwolenia K. K. na lokalizację zjazdu indywidualnego (gospodarczego) z drogi krajowej nr [...] Olsztyn – Ostrołęka do działki nr ewid. [...] (działka rolna) położona w miejscowości K. Decyzję wydano na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2007 r. organ wskazał, że stanowisko negatywne wynika z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), który stanowi: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy G (droga główna) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (...)". Podał nadto, że do działki wnioskodawcy nr ewid. [...] istnieją trzy alternatywne możliwości dojazdu:
- a) za pośrednictwem przyległej do działki macierzystej nr ewid. [...] (przed podziałem) drogi publicznej (droga powiatowa – dz. nr ewid. [...], położona po wschodniej stronie działki o nr ewid. [...]) niższej klasy od drogi krajowej z wykorzystaniem wydzielonych dróg wewnętrznych;
- b) na dotychczasowych zasadach, tj. z wykorzystaniem istniejącego bezpośredniego zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...]. Takie rozwiązanie będzie jednak wymagało wydzielenia z ww. działki niezbędnej drogi dojazdowej (służebność drogowa);
- c) istnieje też możliwość wybudowania wnioskowanego zjazdu jako obiektu wspólnego zlokalizowanego na granicy omawianych wyżej nieruchomości, ale pod warunkiem likwidacji istniejącego bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (km [...]+[...] – strona prawa), przy czym zezwolenie zarządcy drogi krajowej na lokalizację omawianego wyżej zjazdu będzie wymagało złożenia przez właścicieli przedmiotowych nieruchomości zgodnego wniosku o zjazd wspólny wraz z zobowiązaniem likwidacji istniejącego.
Odmowa pozytywnego rozstrzygnięcia uzasadniona była przyznaniem pierwszeństwa ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad indywidualnym interesem.
Organ wskazał na ustalenia stanu faktycznego. Działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...] oraz udziału 1/2 części działki [...], która aktem notarialnym repertorium [...] z dnia [...] lipca 1991 r. K. K. otrzymał jako darowiznę od swoich rodziców. Działkę nr [...] oraz udział w 1/2 części działki nr [...] otrzymał zgodnie z ww. aktem notarialnym J. K. (brat K. K.).
Do drogi powiatowej przylega działka nr [...], natomiast działka nr [...] przylega zarówno do drogi powiatowej jak i drogi krajowej nr [...]. Działka nr [...], stanowiąca własność K. K. graniczy z działką nr [...] mającą dostęp do drogi powiatowej, a także przylega do ww. drogi krajowej.
Od 1991 r., tj. od momentu przekazania działek jako darowizny do czasu złożenia wniosku, dojazd do ww. działek odbywał się albo z drogi powiatowej albo poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], który po podziale nieruchomości pozostał na wysokości działki nr [...].
Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu poza przypadkami budowy lub przebudowy drogi należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządu drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Według art. 29 ust. 4 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
W sprawie decyzja została utrzymana w mocy ponieważ:
- – przedmiotowa droga krajowa na całym jej przebiegu została zakwalifikowana zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, a na drodze tej klasy co przedmiotowa, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę;
- – dojazd do działki nr [...]. powinien odbywać się zjazdem, który pozostał na wysokości działki nr [...] lub też poprzez działkę nr [...] i zjazd na drogę powiatową. Podział bowiem działki pierwotnej, do której zapewniony był dojazd bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek stwarza dla ich właścicieli problemy, ale jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 "nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego";
- – każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego. W przedmiotowym przypadku to zagrożenie byłoby tym większe, że na analizowanym odcinku drogi występuje duże natężenie ruchu przekraczające 6120 poj./dobę wg generalnego pomiaru ruchu z roku 2005, a ponadto uwzględnienie żądania skarżącego, tj. wybudowanie zjazdu w niewielkiej odległości od istniejącego zjazdu na działkę nr [...], stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu oraz naruszenie wyżej powołanych przepisów.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Podobną definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że inni użytkownicy mimo posiadania dojazdu z dróg niższej kategorii uzyskali zjazdy z drogi krajowej organ wyjaśnił, iż zjazdy te powstały w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tj. kiedy na drodze było znacznie mniejsze natężenie ruchy i nie obowiązywały restrykcyjne przepisy powołanego rozporządzenia. Tak też jest w przypadku brata skarżącego J. K., właściciela działki nr [...]. Działka nr [...] posiadała dostęp do drogi powiatowej oraz zjazd z drogi nr [...]. Zjazd ten jednak został wybudowany przed 1999 r., a więc przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Nadto organ podał, iż istnieje możliwość przeniesienia na granice działek nr [...] i nr [...] zjazdu istniejącego w km [...]+[...], który dotychczas zapewniał dojazd do przedmiotowych nieruchomości, a pozostał na wysokości działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 515/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że decyzja nie narusza prawa materialnego, jak i prawa procesowego, które byłoby podstawą do uwzględnienia skargi.
Jak wynika z uzasadnień obydwu decyzji, organ wziął pod uwagę z jednej strony fakt, iż K. K. ma możliwość korzystania z istniejących połączeń z drogą krajową nr 53 lub uzyskania tych połączeń, bądź w drodze akcji cywilnej o ustanowienie stosownej służebności gruntowej, bądź w drodze postępowania administracyjnego o przeniesienie istniejącego zjazdu z drogi krajowej na granicę sąsiadujących ze sobą posesji. Interesy strony są zatem w zasadniczym stopniu zaspokojone.
Brak dokonania oględzin działki celem bezpośredniego zapoznania się z jej usytuowaniem przez pracowników organu rozstrzygającego sprawę został uznany przez Sąd jako uchybienie nie mające wpływu na treść orzeczenia wobec wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania szczegółowej analizy zgromadzonej dokumentacji, jak również oparcia ustaleń na faktach znanych jako notorium z innego postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem skarżącego.
Przepisy prawne regulujące przedmiotową materię – art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 rozporządzenia MTiGM wprowadzają wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi krajowej, nakazując organowi zapewnienie wymaganemu poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, "przy drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (....)".
Nie są jednak ustawowo określone konkretne przesłanki warunkujące uzyskanie od zarządu drogi przedmiotowego zezwolenia. Decyzje w tym zakresie wydawane są na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Organ administracyjny jest obowiązany wszechstronnie i wnikliwie rozpatrzyć i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Decyzja nie może bowiem przekroczyć ram swobodnego uznania administracyjnego, stając się wówczas decyzją dowolną.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się dowolności decyzji odmawiającej skarżącemu wyrażenia zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej. Organ prawidłowo zaznaczył, że wobec istnienia alternatywnych możliwości przejazdu, interes strony jest w zasadniczy sposób zaspokojony. W rozpoznanej sprawie organ również prawidłowo ustalił, że wykonanie zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości skarżącego pozostawałoby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, a mianowicie stwarzałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w sytuacji utworzenia dodatkowego skrzyżowania z drogą krajową. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, nie można zarzucić naruszenia postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
K. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
- 1) naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- 2) naruszenia prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- 2) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jest bezsporne, iż skarżący w chwili obecnej nie posiada należytego dojazdu pomiędzy należącą do niego działką a siecią dróg publicznych. Bezspornym bowiem jest, iż skarżący korzystał uprzednio z istniejącego zjazdu zlokalizowanego w km [...]+[...], prowadzącego do działek nr [...] i [...]. Fakt ten potwierdza także sam organ administracji w odpowiedzi na skargę. Wobec jednakże ogrodzenia działki nr [...] przez jej właściciela, w chwili obecnej działka nr [...] utraciła połączenie z drogą publiczną. Tym samym powstałą konieczność utworzenia takiego połączenia w celu zapewnienia skarżącemu dostępu do sieci drogowej.
Zarzucono, że organ nie wyważył słusznego interesu skarżącego, zgodnie z art. 7 k.p.a., a jego interes prawny pośrednio wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Wywodził, że przepisy nie stoją na przeszkodzie wydania decyzji pozytywnej. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jedynie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te są przy tym określone przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie nie określa precyzyjnych wymogów co do odległości pomiędzy poszczególnymi zjazdami. W szczególności należy podkreślić, iż przepis § 9 powołanego rozporządzenia nie przewiduje minimalnych odstępów pomiędzy zjazdami – w przeciwieństwie do np. odległości pomiędzy skrzyżowaniami, gdzie norma jest wprowadzona wprost przez ustawodawcę.
Kwestia lokalizacji zjazdów na drodze klasy G – tak jak ma to miejsce w sprawie – uregulowana jest jedynie wskazaniem zawartym w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stanowiącym że liczba i częstość zjazdów winna być ograniczona przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Należy jednakże przypomnieć – o czym była mowa powyżej – iż w niniejszej sprawie skarżący nie ma dostępu do drogi nr [...] poprzez inną drogę niższej klasy. Zachowanie warunków wskazanych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia jest zatem niemożliwe, a tym samym należy uznać, iż w sprawie nie mogą znaleźć zastosowania ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie.
Dodatkowo należy zauważyć, iż § 9 ust. 2 rozporządzenia pozwala na odstąpienie od warunków wskazanych w § 9 ust. 1, jeżeli nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu. Oznacza to zatem, iż ustawodawca dopuszcza możliwość zwiększenia częstotliwości skrzyżowań oraz zjazdów ponad ogólne reguły, przewidziane rozporządzeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę ogólną uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela jest podstawą do wyprowadzenia domniemania załatwienia sprawy pozytywnie ale w granicach nie naruszających innych dóbr. W uzasadnieniu decyzji organ wyprowadził w oparciu o ustalenie stanu faktycznego kolizję interesu indywidualnego skarżącego z interesem bezpieczeństwa ruchu. W tym zakresie trudno organowi wykazać dowolność działania, a tym samym uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Art. 29 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że przesłanką odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu są wymogi wynikające z warunków technicznych. § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia ustanawia regułę ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza odstępstwa pomiędzy skrzyżowaniami nie w zakresie odstępstwa od ograniczenia liczby i częstości zjazdów.
W zaskarżonym wyroku Sąd nie przeprowadził błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Wywiódł zasadnie, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko wyrażone w wyroku z 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.