Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 969/11 oddalił skargę T.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku T.F. z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 2, art. 3, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej dalej jako "ups", odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłatę wynajmu pokoju, energii elektrycznej, gazu oraz zakup środków czystości w łącznej kwocie 477 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego w dniu [...] marca 2011 r. wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawca uzyskuje dochód, na który składa się renta inwalidzka w wysokości 351,15 zł oraz zasiłek stały w kwocie 123,85 zł, tym samym dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Organ uznał jednak, że brak jest podstaw do wsparcia wnioskodawcy w dalszym opłacaniu bieżących kosztów najmu lokalu mieszkalnego w formie zasiłku celowego (art. 39 ups), bowiem w świetle ustawy celowe jest podejmowanie przez organy pomocowe jedynie takich działań, które rozwiążą konkretną, trudną sytuację klienta, a które mieszczą się w możliwościach danego ośrodka. Organ podkreślił, że dysponuje skromnymi środkami pieniężnymi i może pomagać w opłatach okresowo, gdy istnieje pozytywna prognoza na szybką poprawę sytuacji osoby wspieranej, co w niniejszej sprawie nie występuje. Zdaniem organu wnioskodawca powinien znaleźć tańsze mieszkanie, zwłaszcza że istnieje możliwość wynajęcia pokoju za kwotę od 300 zł do 400 zł lub zamieszkania w hotelu, gdzie koszty noclegu są tańsze, np. w pokoju dwu lub trzyosobowym. Tymczasem działania T.F. pogarszają jego sytuację życiową, gdyż po przeprowadzeniu się z [...] do [...] wynajął pokój za kwotę 500 zł (obecnie 569,25 zł), która przerasta jego skromne zasoby finansowe. Ponadto, mimo niskiego dochodu wnioskodawca kontynuuje wynajem mieszkania, przy czym w lutym podpisał umowę na wyższą łączną kwotę opłat. Organ podkreślił, że za wywiązywanie się z obowiązków wynikających z ww. umowy, ośrodek pomocy społecznej odpowiedzialności ponosić nie może. Organ wskazał, że przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Brak jest więc obowiązku przyznawania zasiłków celowych na żądane cele każdorazowo. Organ wskazał ponadto, iż wnioskodawcy przyznano zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 400 zł, a zatem jest on w stanie z własnego dochodu dokonać zakupu środków czystości i dlatego nie ma podstaw do udzielenia mu pomocy w tym zakresie.
Po rozpatrzeniu odwołania T.F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 i 2 ups, Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo przyjął w ramach przysługującego mu "uznania administracyjnego", że choć sytuacja wnioskodawcy jest trudna, to pomoc społeczna nie może zaspokajać wszystkich jego potrzeb. Kolegium dalej wyjaśniło, że wnioskodawca samodzielnie i na własne ryzyko zawarł umowę na najem części lokalu mieszkalnego w [...] oraz zarówno w pierwszej umowie, jak i w drugiej zobowiązał się do płacenia kosztów najmu przekraczających jego możliwości finansowe, bowiem wysokość opłat był większa od deklarowanych dochodów strony. Przy tym co do łącznej wysokości opłat z tytułu najmu pokoju organ odwoławczy poczynił ustalenia analogiczne jak w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium wnioskodawca zawarł umowę najmu wyłącznie na swoje własne ryzyko i ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku przejęcia tych zobowiązań na siebie. Ponadto organ zaoferował pomoc w znalezieniu tańszego lokum, jednak strona nie wyraziła na to zgody. Organ podniósł także, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.F. na decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany osobie spełniającej kryterium dochodowe (określone w art. 8 ust. 1 ups) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, do której zalicza się posiadanie i utrzymywanie mieszkania (własnego pokoju). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na uregulowanie należności związanych z mieszkaniowymi potrzebami wnioskodawcy, tj. opłaty czynszowej, opłat za energię elektryczną, gaz, ogrzewanie i pokrycie podobnych kosztów. Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ups ma jednak charakter uznaniowy, zatem samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek przyznania stronie zasiłku celowego. Powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4 ups, Sąd podał, że pomoc społeczna przysługuje osobom, które wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, natomiast osoby te są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie wypełniły dyspozycje ww. przepisów, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 3 ups. Wydanie decyzji poprzedzone zostało czynnościami wyjaśniającymi, zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym aktualizacją wywiadu środowiskowego. Wprawdzie organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji informacji na temat środków finansowych, którymi ośrodek pomocy społecznej dysponował w 2011 r. na zadania z zakresu pomocy społecznej, jednakże w ocenie Sądu nie można uznać, aby w każdym przypadku konieczne było precyzyjne wskazanie takich informacji w decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. W rozpatrywanej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej w wysokości 477 zł na pokrycie opłat związanych z najmem pokoju, podnosząc, iż brak jest podstaw do wsparcia go w dalszym opłacaniu bieżących kosztów najmu lokalu mieszkalnego w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ups. Ośrodek pomocy społecznej okresowo wsparł skarżącego w pokryciu kosztów najmu (zasiłki celowe na grudzień 2010 r. oraz styczeń i luty 2011 r.), jednakże z uwagi na brak pozytywnej prognozy na szybką poprawę jego sytuacji dochodowej, organ prawidłowo ustalił, że skarżący winien poczynić działania w kierunku znalezienia tańszego mieszkania. Zdaniem Sądu organy trafnie podniosły, iż skarżący w lutym 2011 r. zawarł mniej korzystną umowę najmu niż poprzednio, bowiem pierwotnie czynsz z tytułu najmu pomieszczenia mieszkalnego wynosił 500 zł miesięcznie, obejmując już wszelkie opłaty eksploatacyjne (k. 15 akt adm.), podczas gdy od 1 lutego 2011 r. czynsz z tytułu najmu został określony na kwotę 400 zł miesięcznie (k. 27-26 akt adm.), jednakże skarżący został dodatkowo zobowiązany do ponoszenia połowy opłaty za media (prąd i gaz) oraz połowy stałych opłat eksploatacyjnych związanych z mieszkaniem. Wobec tego uprawniony jest wniosek organu o zwiększeniu obciążeń skarżącego z tytułu najmu pokoju. Szczegółowe wyliczenie kosztów z tego tytułu znajduje się w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] marca 2011 r., do których to wartości nawiązują ustalenia organów wskazujące na miesięczną wysokość czynszu i innych opłat na łączną kwotę około 570 zł miesięcznie. Sąd podzielił również stanowisko, że skarżący nie może na organy pomocy społecznej przerzucać pełnej odpowiedzialności ekonomicznej za własne świadomie podejmowane działania, jak przeprowadzenie się z [...] do [...], czy też za konkretny kształt umów cywilnoprawnych, które zawiera w celu zapewnienia sobie lokalu mieszkalnego. Należy przy tym odróżnić prawo do tych świadczeń, które się stronie obligatoryjnie należą w razie spełnienia kryterium dochodowego (np. zasiłek stały), od tych świadczeń, które mogą być przyznane uznaniowo, stosownie do oceny sytuacji i możliwości danego ośrodka pomocy społecznej. Sąd podał, że istotnym jest również fakt, że w dacie wydania decyzji organu I instancji skarżącemu przyznano zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu żywności w wysokości 400 zł (decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]). W związku z tym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące złego nastawienia i "złośliwości" ośrodka pomocy społecznej wobec skarżącego. Bez znaczenia pozostaje też to, czy ośrodek pomocy społecznej zaoferował skarżącemu konkretną pomoc w znalezieniu tańszego mieszkania, czy też poprzestał tylko na poinformowaniu o tańszych rozwiązaniach w tym zakresie. Istotne jest, że skarżący takich tańszych rozwiązań nie poszukiwał, tym bardziej, że możliwość taka istniała, skoro, jak podał w skardze, od [...] maja 2011 r. czynsz z tytułu najmu tego samego pokoju obniżony został do kwoty 300 zł. Sąd wskazał ponadto, że wprawdzie organ I instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie pouczył strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa, jednak orzekał on na podstawie dokumentów uzyskanych od skarżącego lub zawierających okoliczności ustalone przy jego udziale (wywiad środowiskowy i jego aktualizacja), a poza tym załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji niezwłocznie po wykonaniu aktualizacji wywiadu środowiskowego. Brak jest zatem podstaw do uznania, że naruszenie art. 10 § 1 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił skarżącego o możliwości przeglądania akt sprawy oraz składnia na piśmie wniosków i uwag, a zatem gwarancje procesowe skarżącego w kontrolowanym postępowaniu nie zostały naruszone.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. wniósł T.F., reprezentowany przez adw.[...], zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ups poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego osobie uprawnionej (w rozumieniu art. 8 ust. 1 i art. 7 ust. 5 ups), która znajdując się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej, ograniczyła do minimum obciążenia finansowe związane z zaspokojeniem potrzeb bytowych, realizując w ten sposób zasadę współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, i nie ma możliwości dalszego obniżania kosztów związanych z zaspokojeniem ww. potrzeb, znajdując się jedocześnie w sytuacji, w której potrzeby te nie są zaspokojone;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w naruszeniu zasady zaufania do Sądu;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 7 kpa; art. 10 w zw. z art. 140 kpa, art. 107 § 3, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że organ prawidłowo ustalił, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy odmówiły udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy, podczas gdy spełnia on kryteria określone w art. 8 ust. 1 ups (kryterium dochodowe) i art. 7 ust. 5 ups (niepełnosprawność), a ponadto do minimum ograniczył swoje obciążenia finansowe związane z zaspokojeniem potrzeb bytowych, realizując w ten sposób zasadę współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skarżący podał również, że w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa. Zasada ta przejawia się m.in. niezmiennością rozstrzygnięć organów i sądów w tym samym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszym natomiast postępowaniu Sąd uznał za prawidłowe zaskarżone decyzje, podczas gdy wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 994/11 ten sam Sąd uznał, że decyzje odmawiające skarżącemu prawa do zasiłku nie są prawidłowe z uwagi na uchybienia proceduralne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie umożliwiał dokonania analizy sytuacji życiowej skarżącego i rozstrzygnięcia, czy spełnia on przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia. Organy i Sąd wskazały bowiem na potrzebę zmniejszenia kosztów najmu pokoju do 300-400 zł, nie przeprowadzając jednak analizy, czy taka kwota pozwoli skarżącemu na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, przy łącznej kwocie otrzymywanych przez niego świadczeń w wysokości 475 zł. Organy i Sąd nie wyjaśniły również, czy faktycznie zmiana przez skarżącego miejsca zamieszkania wpłynęła na wysokość kosztów utrzymania. Skarżący nie zgodził się także z Sądem I instancji, że naruszenie przez organ art. 10 kpa nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby strona wiedziała o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, zgłosiłaby wnioski dowodowe, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i wskazało, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że T.F. znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej. Skarżący ma bowiem orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, który nie wyklucza świadczenia pracy w warunkach dostosowanych, tym bardziej, że posiada wykształcenie średnie muzyczne i nie ma przeszkód by w warunkach tych pracę podjął. Z licznych spraw toczących się przez organem wynika ponadto, że porusza się on samochodem, a zatem ma możliwość poszukania pracy nawet poza miejscem pobytu. Organ nie zgodził się również, że skarżący ograniczył do minimum swoje obciążenia finansowe, skoro przed Kolegium toczą się także sprawy dotyczące zaciągnięcia przez niego pożyczek nawet w kwocie kilkunastu tysięcy złotych. Ponadto uprzednio skarżący zamieszkiwał u ojca w [...], jednak po rozwodzie opuścił to miejsce, chociaż pozostała tam jego konkubina i trójka ich dzieci. Tym samym dalsze jego przebywanie w ww. miejscowości potwierdzałoby twierdzenia o ograniczeniu do minimum obciążeń finansowych. Skoro jednak skarżący nie świadczy pracy, nie opiekuje się ojcem i swoimi dziećmi, przy czym nie ma konieczności przebywania przez niego w innej miejscowości, organy miały prawo uznać, że samo nieprzekraczanie kryterium dochodowego nie może być wystarczającą i jedyną przesłanką, która będzie wpływała na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 7 kpa, art. 107 § 3, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 kpa, podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania stanowi skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi zatem zachodzić związek przyczynowy. W niniejszej natomiast sprawie powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie ww. przepisów prawa procesowego nie może przynieść oczekiwanego skutku, ponieważ zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed organami administracji obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie zachodziła konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Organy obu instancji należycie bowiem wyjaśniły sprawę, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy konieczny do jej wyjaśnienia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zakres postępowania dowodowego organy określiły w oparciu o przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną organów i Sądu nie uzasadnia powyższego zarzutu.
Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto Sądowi I instancji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, przy czym nie wskazał, jakie konkretnie skutki wiąże z podnoszonym naruszeniem art. 10 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jedynie, że organ nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 10 kpa. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał przy tym, że nie można wykluczyć sytuacji, że gdyby strona została o tym uprawnieniu poinformowana, to fakt ten miałby wpływ na treść i zakres formułowanych wniosków dowodowych. Skarżący nie wskazał jednak, jakie konkretnie wnioski dowodowe miałyby zostać zgłoszone, tym bardziej, że z uprawnienia tego nie skorzystał w postępowaniu przed organem II instancji, pomimo pouczenia przez ten organ o takiej możliwości. Jak już wskazano powyższej uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., możliwe jest tylko, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 kpa, strona musi więc nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale również, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zatem postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07; z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1317/08). W świetle powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa również uznać należało za bezzasadny.
Sąd kasacyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Z art. 2 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wyrażona w tym przepisie zasada demokratycznego państwa prawnego, na którą powołuje się skarżący, oraz wywodzona na jej podstawie zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa, nie wykluczają stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe, a jedynie nakazują, aby legislacja została przeprowadzona z uwzględnieniem ustanowionego zakazu wstecznego działania prawa oraz nakazu przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzegania zasady dostatecznej określoności przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 737/11). Z kolei z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podjęcie zatem przez organy decyzji niekorzystnej dla skarżącego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie może automatycznie zostać uznane za naruszenie ww. zasad konstytucyjnych. Również sposób rozstrzygnięcia przez Sąd innej sprawy, nawet podobnej, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia prawa przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Każda ze spraw objęta jest bowiem odrębnym rozstrzygnięciem, dla wydania którego konieczne jest przeprowadzenie odrębnych postępowań z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, i dlatego w ramach tych postępowań Sąd zobowiązany jest każdorazowo oceniać sprawę w sposób zindywidualizowany jej stanem faktycznym i prawnym. Wskazane powody usprawiedliwiają także uznanie za niezasadny zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP.
Za nieuzasadnione uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ups.
Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może być przyznany zasiłek celowy. Niewątpliwie żądanie przyznania pomocy m.in. na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których może być przyznany zasiłek celowy. Nie oznacza to jednak, że wniosek o jego przyznanie złożony przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego, zostanie zawsze rozpatrzony pozytywnie. Przyznanie zasiłku celowego nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt l OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt l OSK 624/07 i z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 39 ust.1 i 2 ups. Prawidłowo uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały zasadność odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie opłat za najem lokalu. W uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji w sposób szczegółowy wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez niego dochodów, a także aktualne koszty związane z wynajmowaniem lokalu. Prawidłowo uznano również, że skarżący nie może na organy pomocy społecznej przerzucać wszelkich swoich zobowiązań finansowych, tym bardziej, że na własne ryzyko zawarł on umowę najmu przekraczającą jego możliwości finansowe (ok. 570 zł miesięcznie).
Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe przepisy wyrażają zatem zasadę, iż pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości na samodzielne przezwyciężenie trudności życiowych. Organy pomocy społecznej zobowiązane są wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, jednak wspieranie nie może przybierać formy stałego utrzymywania i zaspokajania wszystkich potrzeb życiowych w zakresie wynikającym bezwarunkowo z żądania strony. W niniejszej natomiast sprawie, na co wskazał sam skarżący w skardze, ośrodek pomocy społecznej okresowo wspierał go w pokrywaniu kosztów najmu (zasiłki celowe na grudzień 2010 r. oraz styczeń i luty 2011 r.), jednakże z uwagi na brak pozytywnej prognozy na szybką poprawę sytuacji dochodowej strony, organ uznał, że skarżący winien poczynić działania w kierunku znalezienia tańszego mieszkania. Istotnym jest również, iż w dacie wydania decyzji organu I instancji, skarżącemu przyznano zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu żywności w wysokości 400 zł (decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]), a zatem otrzymuje on stałe wsparcie z pomocy społecznej.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość wydanych w sprawie decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.