Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1124/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 505/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej w skrócie "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przyznał B. O. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 684 zł. Rodzina wnioskodawcy spełnia przesłanki do przyznania jej pomocy we wnioskowanym zakresie, ponieważ wnioskodawca z posiadanych środków finansowych nie może zabezpieczyć zgłoszonej potrzeby we własnym zakresie.

Dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza wskazanego kryterium dochodowego. Zasiłki celowe w ramach zadań własnych realizowane są budżetu gminy. Z posiadanych funduszy w pierwszej kolejności realizowane są świadczenia o charakterze obowiązkowym, to jest obiady, zasiłki opiekuńcze, zasiłki okresowe, a dopiero w dalszej kolejności świadczenia o charakterze fakultatywnym, to jest zasiłki celowe. Przy ustalaniu wysokości wnioskowanego zasiłku organ wziął pod uwagę indywidualną sytuację życiową rodziny, a także środki finansowe, jakimi dysponuje na tę formę pomocy. Z uwagi na ilość osób korzystających z tej formy zasiłku oraz posiadane fundusze kwota przyznanego B. O. zasiłku nie mogła być ustalona w wyższej wysokości. Średnia miesięczna wysokość zasiłku celowego na żywność przypadająca na jedną osobę wynosi ok. 50 zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium sprostowało powyższą decyzję, wskazując że rozstrzygnięcie to zostało wydane w dniu [...] maja 2013 r., a nie [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że przesłanki udzielania pomocy finansowej z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" określone zostały w powołanej ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. Zgodnie z tą ustawą działania w zakresie dożywiania podejmowane są w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s.

Decyzje w sprawie zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, zarówno w części dotyczącej przyznania pomocy w tej formie, jak i w części dotyczącej wysokości przyznanej pomocy. Organ przyznający pomoc zobowiązany jest z jednej strony uwzględnić sytuację materialną osoby lub rodziny oraz cel, na który świadczenie ma być przeznaczone, z drugiej strony musi mieć też na uwadze możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb ze środków posiadanych na ten cel. Świadczenia przyznawane w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" finansowane są w części z budżetu gminy, zatem także od możliwości finansowych gminy zależy ilość osób, które mogą być objęte tym programem oraz kwota przyznanych świadczeń. Organ I instancji wykazał, że posiadane przez niego fundusze na zadania własne nie wystarczają na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc.

Dlatego przy ustaleniu wysokości zasiłku wziął pod uwagę indywidualną sytuację życiową rodziny wnioskodawcy, a także fundusze, jakimi dysponuje na tę formę pomocy. Średnia wysokość zasiłku celowego na żywność przypadająca na jedną osobę wynosi ok. 50 zł miesięcznie, tymczasem B. O. otrzymał zasiłek celowy w kwocie 200 zł, a więc pomoc ta przewyższała średnią miesięczną wysokość zasiłku celowego przyznanego przez organ I instancji na zakup żywność.

Kolegium stwierdziło ponadto, że z akt sprawy wynika, iż B. O. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze studiującym synem. Dochód jego rodziny wynosi 899,28 zł, zaś wydatki 852 zł. Wnioskodawca pobiera jeszcze zasiłek stały z pomocy społecznej. B. O. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Nie nabył uprawnień do świadczenia emerytalno-rentowego. Trudna sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy jest dobrze znana organowi, który na wszelki możliwy sposób - poprzez objęcie stałą pomocą w różnej formie - pomaga B. O. w przezwyciężeniu tej sytuacji. Tylko od października 2012 r. B. O. pobrał zasiłki na łączną kwotę 3569 zł. Oznacza to, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie lekceważy potrzeb B. O. i przy rozdzielaniu środków nie pomija go, bowiem często udziela mu wsparcia.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawcy, Kolegium wskazało, że z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. wynika, że od dochodu wnioskodawcy odliczeniu podlega kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przy czym chodzi tu o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma więc podstaw do pomniejszania dochodu o zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Ponadto dochody członków rodziny (w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s.) są liczone łącznie. Nie ma znaczenia, który z członków rodziny generuje dochód ani to, że alimenty otrzymywane przez syna mają ściśle osobisty charakter. Zatem nie ma również podstaw do odliczenia od dochodu rodziny B. O. kwoty alimentów otrzymywanych przez jego syna.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] B. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy i art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi powołał się na ciężką sytuację zdrowotną swoją i swojego syna, wskazując, że jest ona rozbieżna z sytuacją, którą SKO w [...] przedstawiło w uzasadnieniu decyzji. Zarzucił organom nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, gdyż uwzględniły one jedynie wysokość dochodu rodziny, nie wzięły natomiast pod uwagę miesięcznych kosztów, jakie rodzina ponosi. Organy nie wskazały również przyczyn, z powodu których odmówiły mocy dowodowej pozostałym dowodom. Ponadto MOPR w [...] niezgodnie z prawem zastosował poświadczający nieprawdę dokument urzędowy o nazwie Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr SP5.0120-2/3/2011 z dnia [...] lutego 2011 r. W rezultacie od dochodu jego rodziny błędnie nie odliczono kwoty, którą co miesiąc przekazuje likwidatorowi Funduszu Alimentacyjnego. Doprowadziło to do rażącego naruszenia przez organy art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez niezastosowanie tego przepisu w opisie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz brak uzasadnienia prawnego wyjaśniającego powód nieuwzględnienia dyspozycji tego przepisu, pomimo że stan faktyczny w sprawie jednoznacznie wskazuje na obowiązek zastosowania w decyzji tej normy.

Stwierdził także, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości świadczenia charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna w postaci jego alimentów i stypendium socjalnego z uczelni, naruszając jego interes prawny w tym zakresie. Ponadto w ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i winna być przez organ II instancji unieważniona.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "P.p.s.a."), oddalił skargę B. O. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja podejmowana przez organ administracji na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zależy od uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę warunków do otrzymania pomocy, organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, fundusze te winny trafić do jak największego grona osób potrzebujących wsparcia.

Organ ma obowiązek każdorazowo oceniać nie tylko sytuację materialnej wnioskodawcy oraz analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć w okresie rozliczeniowym realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych. Orzekając w ramach uznania administracyjnego, organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości finansowych. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych nie może być sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze żądań. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił sytuację materialną, potrzeby skarżącego oraz własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą, a ponadto uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji.

Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organy pomocy społecznej wykazały, że rodzina skarżącego spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe i to uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego w zakresie dożywiania, a ponadto, że środki będące w dyspozycji organu są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym zobowiązane były uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu powyższe wymogi w sprawie zostały spełnione. Organy pomocy społecznej wyczerpująco bowiem wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie świadczenia. W szczególności miały na uwadze to, że skarżący jest osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadajacą świadczeń emerytalnych lub rentowych. Zamieszkuje on ze studiującym synem, a miesięczny dochód jego dwuosobowej rodziny wynosi 899,28 zł. W związku z powyższym, organy przyznały mu świadczenie w wysokości 200 zł, wskazując przy tym, że wysokość przyznawanej miesięcznie średniej kwoty na osobę z tego tytułu wynosi 50 zł. Wysokość zatem przyznanej pomocy znacznie przewyższa wysokość średnio przyznawanych tego typu świadczeń na jedną osobę. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można w tej sytuacji zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje na akceptację.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące niewskazania w podstawie prawnej art. 8 ust. 3 pkt 3 oraz art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s. Decyzja, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne. Powoływanie wszystkich przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, w ocenie Sądu, byłoby zbytnim formalizmem. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z tych względów, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej decyzji (w jej sentencji) umieszczać jeszcze art. 8 ust. 3 pkt 3 oraz art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s.

W obu decyzjach, co wynika wprost z ich uzasadnień, organy zastosowały art. 8 ust. 3 pkt 3 oraz art. 7 pkt 5 i 6 i dokonały wykładni tych przepisów, posiłkując się dodatkowo interpretacją dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 957/12 i w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1433/11. W rezultacie organy prawidłowo przyjęły, że w świetle art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód wnioskodawcy, ale chodzi tu o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma natomiast podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości uiszczane wobec Funduszu Alimentacyjnego. Powyższe stanowisko jest prawidłowe, gdyż z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Ustawodawca zdecydował zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób będzie uprawniał do odliczenia takich należności od uzyskiwanego dochodu. Dotyczyć to może tylko kwoty świadczonych alimentów. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz świadczeń na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Obecnie regulowane przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie stanowią kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że niezależnie od faktu, że organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot ponoszonych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to i tak po dokonaniu stosownych wyliczeń przyjęły, że dochód ten kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia. Oznacza to więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała w ogóle wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organy.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organy orzekające, rozpoznając wniosek skarżącego, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Wyjaśniono też sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle powołanych przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zgodne jest z art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w Białymstoku za nieuzasadnione uznał również stanowisko skarżącego w zakresie niewyjaśnienia jego sytuacji materialnej. Organy przy wydawaniu decyzji w pełni oparły się bowiem na danych, które wskazał skarżący. Zarzucanie więc organom, że czegoś nie wyjaśniły lub coś pominęły nosi cechy gołosłowności. Organy przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego kierowały się ustawowymi kryteriami określonymi w art. 8 ust. 3 u.p.s. Nie mogły zatem pominąć składników w postaci stypendium i alimentów otrzymywanych przez syna, bo byłoby to sprzeczne z tym przepisem. Wobec treści powołanego przepisu u.p.s. kwestia charakteru tych świadczeń na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie mogła mieć w sprawie znaczenia. Działań organów nie można w żadnej mierze uznać za naruszające przepisy wskazanych ustaw, gdyż inny jest przedmiot i zakres tych regulacji oraz art. 8 ust. 3 u.p.s.

Na uwzględnienie nie może zasługiwać ponadto zarzut dotyczący działania przez organy na podstawie "Wytycznych MOPR". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Powołane wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., w oparciu o który organy podejmowałyby swe decyzje. Ani z sentencji decyzji, ani z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na wytyczne. Natomiast powołanie się przez organy na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika z roli, jaką pełnią sądy administracyjne przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i dokonywaniu kontroli działalności administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 505/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone przez skarżącego w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od przychodów osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku celowego podlega jedynie kwota należnych osobie uprawnionej miesięcznych bieżących alimentów, świadczonych w danym miesiącu z wyłączeniem kwot zaległych rat alimentacyjnych, należności odsetkowych i kosztów egzekucyjnych, w sytuacji gdy taka interpretacja stanowi rozszerzające wprowadzanie wyjątków w zakresie praktycznego zastosowania wskazanego przepisu i prowadzi do rażąco niesprawiedliwego pokrzywdzenia najuboższych, podczas gdy właściwa interpretacja przepisu - z uwzględnieniem celów u.p.s. - winna prowadzić do wniosku, że odliczeniu od przychodów winny podlegać wszelkie należności alimentacyjne bez względu na ich źródło i sposób, w jaki są świadczone, o ile są regulowane na rzecz innych osób, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie;
2. 2. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania skarżącemu zasiłku celowego jedynie w wysokości 200 zł i bezzasadnej odmowy udzielenia niezbędnej pomocy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zaniechaniu zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego;
3. 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej co nastąpiło poprzez:
4. • wydawanie przez organ rozbieżnych decyzji dotyczących tożsamej kwestii prawnej, a mianowicie odnoszącej się do interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i początkowo uznawanie, że zaległe raty alimentacyjne winny zostać odliczone od dochodu skarżącego, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej bez szczegółowego wyjaśnienia skarżącemu przyczyn takiego postępowania, w sytuacji gdy brzmienie wskazanego przepisu prawa nie uległo żadnej zmianie,
5. • odmowy udostępnienia skarżącemu odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Zespół Pracowników Socjalnych Nr 1-8, 11 Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy przez powiększony skład orzekający w celu podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w zakresie wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz wyjaśnienie, czy przy rozpatrywaniu przez organy administracji wniosku o uzyskanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego i przy ustalaniu miesięcznego dochodu wnioskodawcy odliczeniu od dochodu podlega jedynie kwota alimentów bieżących należnych osobie uprawnionej na podstawie tytułu prawnego czy także kwota alimentów zaległych, a w tym alimentów uiszczanych na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji wadliwie interpretując przepisy prawa, niezasadnie pozbawiają rodzinę skarżącego możliwości zabezpieczenia podstawowych potrzeb, narażając ją na utratę zdrowia i przynależnej godności, akcentując przy tym, że pomoc przyznana skarżącemu jest znacznie wyższa niż przyznana pozostałym beneficjentom. Pierwszym kryterium przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie pomocy społecznej jest badanie przez organ sytuacji finansowej wnioskującego. Organ I instancji uznał, że skarżący spełnia warunki formalne do przyznania mu wsparcia, jednakże nie w oczekiwanej przez niego wysokości. Z decyzji organów obu instancji, jak również uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem przyznania skarżącemu świadczenia w wysokości jedynie 200 zł, są niewielkie możliwości budżetowe organu pomocy społecznej oraz konieczność uwzględnienia wniosków innych potrzebujących.

Zaprzeczają przy tym, jakoby pomiędzy prawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącego - w zakresie możliwości odliczenia od niego zaległych rat alimentacyjnych uiszczanych na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS w kwocie ok. 238,10 zł miesięcznie - a przyznaniem świadczenia istniał związek. Organy twierdzą bowiem, że nawet gdyby przyjąć, iż możliwe jest odliczenie od dochodu skarżącego zaległych alimentów, to i tak nie kwalifikowałby się on do uzyskania świadczenia w wyższej wysokości. W sytuacji skarżącego i każdej osoby potrzebującej - otrzymana kwota jest sumą niebagatelną i z pewnością jej udział w budżecie lub jej brak ma istotne znaczenie dla nabycia świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, jak również organy obu instancji dokonały rozszerzającej interpretacji przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., wprowadzając wyjątki w zakresie praktycznego zastosowania wskazanego przepisu.

Taka wykładnia prowadzi do rażąco niesprawiedliwego pokrzywdzenia najuboższych, podczas gdy właściwa interpretacja tegoż przepisu - z uwzględnieniem celów ustawy - winna prowadzić do wniosku, że odliczeniu od przychodów winny podlegać wszelkie należności alimentacyjne bez względu na ich źródło i sposób, w jaki są świadczone, o ile są regulowane na rzecz innych osób. Literalna treść tego przepisu nie daje żadnej podstawy do różnicowania świadczeń alimentacyjnych na bieżące i zaległe. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było takie rozróżnienie, to wówczas znalazłoby to stosowne odzwierciedlenie w brzmieniu przepisu. Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie pozwala na wyciąganie takich wniosków, jak uczyniły to organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Od przychodu pkt 3 ww. przepisu należy odliczyć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, bez znaczenia natomiast jest to, czy dotyczy to alimentów bieżących czy zaległych, ważne ażeby były regulowane i uszczuplały skromny budżet domowy osoby potrzebującej.

Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, że przepis powyższy dotyczy jedynie alimentów bieżących, które płacone są dobrowolnie. Powołany przepis stanowi o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie określając czy świadczenie to ma być dobrowolne czy nie, a także czy mają to być alimenty bieżące czy zaległe. Stanowi on jedynie, że przychód ma być pomniejszony o alimenty. Żadnych bowiem wyłączeń ustawodawca nie przewidział. Fakt nieterminowego regulowania alimentów w przeszłości nie wynikał ze złej woli skarżącego, lecz jego trudnej sytuacji życiowej, która trwa do dzisiaj. Skarżący nie powinien być zatem obciążany konsekwencjami takiego stanu rzeczy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło również do naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania skarżącemu zasiłku celowego jedynie w wysokości 200 zł. Świadczenie w tak niskiej wysokości urąga godności człowieka, zwłaszcza bez uwzględnienia, że wyliczony przez organ administracji państwowej dochód rodziny skarżącego winien zostać pomniejszony o kwotę 238,10 zł i wynosić 645,31 zł.

B. O. od dłuższego czasu korzysta z pomocy społecznej. Do czasu wydania wytycznych MOPR, decyzje w przedmiocie pomocy społecznej na rzecz skarżącego wydawane były przy odliczeniu alimentów zaległych. Po wydaniu natomiast wspomnianych wytycznych organ - bez udzielenia skarżącemu jakichkolwiek wyjaśnień - zaczął stosować inną wykładnię przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Takie działanie narusza zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stanowi ono też zaprzeczenie idei udzielania rzetelnej i fachowej pomocy osobom potrzebującym.

Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] odmówił udostępnienia skarżącemu dokumentu urzędowego zawierającego wytyczne MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne". Zdaniem skarżącego posiłkowanie się m.in. wytycznymi zawartymi w tym dokumencie doprowadziło do wydania niesłusznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Z uwagi na rozbieżności pojawiające się w judykaturze, które dotyczą sposobu rozumienia normy zawartej w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., zasadny jest wniosek o podjęcie stosownej uchwały w powiększonym składzie orzekającym.

Do skargi kasacyjnej dołączono jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. przywrócił B. O. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 174 P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jej autor wytknął Sądowi I instancji błędną wykładnię następujących przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił złamanie tylko art. 8 k.p.a., nie kwestionując sposobu zastosowania innych przepisów procesowych. Oceniając zaskarżony wyrok w tak zakreślonych przez skarżącego kasacyjnie graniach i nie stwierdzając z urzędu żadnych przesłanek nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjnych uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

Zamierzonego skutku nie mógł przede wszystkim odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

1. 2) zasiłku celowego;
2. 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
3. 4) wartości świadczenia w naturze;
4. 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku celowego. Przepisy art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. jednoznacznie wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nst. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej.

W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z uprawnionych osób wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy on – jako osoba zobowiązana do tego z ustawy – na rzecz osób uprawnionych określonych w art. 130 i nst. k.r.i o. Spór co do tego, czy odliczeniu podlegają wyłącznie bieżące alimenty, czy dochód wnioskodawcy mogą pomniejszać także płacone przez niego na rzecz uprawnionego zaległe alimenty – wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej – nie może być rozstrzygnięty w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający nie może bowiem zajmować stanowiska w sporach teoretycznych, jeżeli nie jest to potrzebne do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ma to istotne znaczenie, gdyż z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby B. O. płacił na rzecz córki "zaległe alimenty". W swych wystąpieniach domagał się potrącenia z dochodu swej rodziny nie alimentów świadczonych zstępnemu, lecz wyłącznie należności regulowanych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Takich ustaleń organów administracji, przyjętych za miarodajne przez Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano.

Zatem jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., odliczeniu od dochodu rodziny osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej podlegają tylko alimenty świadczone na rzecz innych osób, czyli osób uprawnionych określonych w art. 130 i nst. k.r.i o. Nie ma jakichkolwiek podstaw do innego rozumienia pojęcia "alimenty" niż to wynika z art. 128 k.r.i o., a tym bardziej nadawania temu pojęcia innego znaczenia na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji wszystkie inne należności niż tak pojmowane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać przedmiotowego dochodu.

Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów w przypadku - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że podstaw do odliczeń, o jakich mowa art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., nie daje dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do badania, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób ureguluje swe zobowiązania wobec Funduszu Alimentacyjnego. Podnoszone w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej zastrzeżenia ocenić należy za chybione.

Dodać także należy, że powyższe kwestie nie miały żadnego wpływu na treść zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego. Spełnienie przez B. O. przesłanki dochodowej na żadnym etapie postępowania nie było więc kwestionowane.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie, na podstawie art.187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze, skorzystanie z tej instytucji należy do suwerennych praw składu orzekającego, nie jest zaś prawem podmiotowym stron i uczestników postępowania. Po drugie, okoliczność, że dane zagadnienie budzi w orzecznictwie wątpliwości prawne nie uprawnia jeszcze do zastosowania wskazanego trybu postępowania. Musi bowiem istnieć ścisły związek wątpliwości prawnych z potencjalnym wynikiem konkretnej, rozpoznawanej sprawy. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Skoro w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.s.p. nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podobnie należy też zakwalifikować łączący się z nim wytyk złamania art. 8 k.p.a. Przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku były zaskarżona doń decyzja SKO w [...] w sprawie przyznania B. O. zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych. Materialną i procesową podstawą tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o pomocy społecznej, ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołane przez skarżącego kasacyjnie wytyczne, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły i nie stanowiły podstawy procedowania organów administracji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść podjętych w sprawie decyzji. Zatem zbędne są rozważania, czy takie wytyczne zostały w ogóle opracowane oraz jaka była ich treść. Odmowa ich udostępnienia, nawet jeżeli rzeczywiście miała ona miejsce, i tak nie mogła mieć żądnego wpływu na wynik sprawy.

Nieporozumieniem jest ponadto odwoływanie się do poglądów organów prezentowanych w innych podobnych sprawach, w tym w innych decyzjach adresowanych do B. O. Po pierwsze, takie decyzje w niniejszej sprawie nie podlegały kontroli, a zatem niedopuszczalna jest ocena dokonanej w nich wykładni obowiązujących przepisów prawa. Ponadto odmienne poglądy prezentowane w innych sprawach nie mają żadnego odniesienia w przedmiotowej sprawie i nie niweczą wartości jurydycznej oceny Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja we wskazanym zakresie prawa nie narusza.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s., przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił organowi orzekającemu. Po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia. Możliwość dokonania takiego wyboru treści rozstrzygnięcia, określana w doktrynie i orzecznictwie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa. W analizowanej kategorii spraw musi ona zatem uwzględniać ogólne zasady określone w art. 2 - 4 u.p.s. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. W analizowanej kategorii spraw ma to istotne znaczenie, gdyż faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba osób korzystających z przedmiotowego wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Posiadane przez nie fundusze nie zabezpieczają możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki te muszą być jednak kierowane do znacznej liczby beneficjentów. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich oczekiwań ubiegających się o omawiane wsparcie. Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej.

Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc w dążeniu samych zainteresowanych do polepszenia sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać sama lub przy pomocy członków rodziny, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575).

Konfrontując powyższe uwagi z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz motywami podjętych w niniejszej sprawie decyzji, uznać należy, że dokonana przez Sąd I instancji oraz organy administracji wykładnia powołanych przepisów jest bezbłędna. WSA w Białymstoku oraz organy prawidłowo zinterpretowały kwestionowane przez skarżącego normy, trafnie zwracając uwagę zarówno na cele i istotę pomocy społecznej oraz charakter zasiłku celowego i zasady przyznawania tego świadczenia. Zasadnie przede wszystkim zaakcentowano, że przedmiotowy zasiłek jest jednym ze świadczeń fakultatywnych, a zatem spełnienie kryteriów dochodowych oraz uzasadnione potrzeby bytowe wnioskodawcy nie obligują do uwzględnienia za każdym razem wniosku osoby potrzebującej pomocy, a zatem nie każde żądanie i nie w pełnym zakresie może być automatycznie uwzględnione.

W rozpoznawanej sprawie za niesporne należy uznać, że B. O. ze względu na wielkość dochodu uzyskiwanego przez jego rodzinę spełnia wymagania do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń, których skarżący nie kwestionował, wynika, że zamieszkuje on i gospodaruje wspólnie z dorosłym synem. Ich łączny dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Sytuacja materialna i życiowa B. O. jest bardzo dobrze znana miejscowym placówkom pomocy społecznej. Została ona zaktualizowana i rozważona także i w niniejszej sprawie. Organy nie ignorują zatem sytuacji życiowej, w tym stanu zdrowia i innych potrzeb bytowych wnioskodawcy oraz jego studiującego syna. Jednakże nie mogły też skoncentrować się wyłącznie na potrzebach tej rodziny, z oczywistym pokrzywdzeniem innych osób oczekujących podobnego wsparcia.

Z miarodajnych w sprawie, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wnika, że B. O. korzysta z różnych form wsparcia udzielanych przez organy pomocy społecznej. Pomoc uzyskał także w rozpoznawanej sprawie. Przyznając skarżącemu zasiłek na zakup żywności w wysokości 200 zł, organy wskazały, że udzielenie wsparcia w wyższej kwocie nie było możliwe z uwagi na ograniczone fundusze, którymi dysponują oraz potrzeby innych beneficjentów pomocy społecznej. Organy zaakcentowały ponadto, że chociaż świadczenie zostało udzielone w wysokości niesatysfakcjonującej wnioskodawcę, to i tak znacznie przewyższa ono średnią miesięczną wysokość zasiłku celowego przyznawanego na zakup żywności.

Z powyższych względów podzielić należy stanowisko WSA w Białymstoku, że kwestionowane przez skarżącego decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego, oraz że organom nie można zarzucić złamania prawa, w tym przepisów prawa materialnego kwestionowanych w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako niezasadną należało, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącemu prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.